災害防救

臺灣深受全球氣候變遷所影響,加上人口密集、土地高度開發,有73%的土地與人口曝露在三種以上的災害中。過去以來,我國因為重建政策的決策缺乏一致性的標準,對於重建速度與質量的權衡亦一直無法客觀與冷靜的討論,經驗的傳承、累積與制度的建立均明顯不足。面對頻傳的極端氣象事件和可能發生的複合型災害,災害衝擊的不確定性逐漸增加,災害預防(減災及整備)、災害應變及災後復原重建等防救體系的建立已刻不容緩。

安全的家園,堅強的社區:天然災害後的重建手冊 SAFER HOMES, STRONGER COMMUNITIES:A HANDBOOK FOR RECONSTRUCTING AFTER NATURAL DISASTERS

因為災害衝擊的不確定性逐漸增加,災後的應變、復原與重建問題也漸趨複雜化,對於曾經參與921震災重建,並正在研究莫拉克風災重建的我們來說,在讀完世界銀行出版的Safer Homes, Stronger Communities A Handbook for Reconstructing after Natural Disasters 後,對書中所提出的災後重建觀點頗有「感觸」,甚至「動容」;深感國際間對於災後重建的作法與看法,值得我們學習與探討。為了將這本內容豐富的手冊呈現在國人面前,我們陸續結合國內關心災後重建議題的學界與實務界朋友,以及多益(TOEIC)獎學金得主同學擔任共同譯稿人。工作看似簡單,執行難度卻超乎想像,以致於花了一年多的時間才完成《安全的家園,堅強的社區-天然災害後的重建手冊》譯本。

 災害防救法規

1994年8月院頒災害防救方案;1995年11月 行政院提報災害防救法草案;1999年921地震後,內政部再研議修訂災害防救法草案,於同年11月25日行政院院會修正通過,送立法院審議,並於2000年7月19日以總統(89)華總一義字第8900178710號令制定公布。「災害防救法」是臺灣地區第一部全國性的災害防救法規,共分為總則、災害防救組織、災害防救計畫、災害預防、災害應變措施、災後復原重建、罰則與附則等,共計8章52條,對於中央、直轄市、縣(市)鄉三層級政府的行政部門,以及民間、社區、民防、國軍等單位、組織在內的防救災體系建置,體系內各主要單位所應負責的災前、災時、災後等重要工作項目及其運作,都有明確的規範。主要內容包括:(1)層級精簡:分中央、直轄市、縣(市)鄉(鎮、市)三個層級。(2)分工執掌:訂定災害防救業務主管機關,不同類型的災害分別由不同的中央災害防救業務主管機關負責。(3)專署督導:設立災害防救專責機構,2000年8月15日行政院台89內字第24344號函發布實施行政院災害防救委員會設置要點,2000年8月25日「行政院災害防救委員會」依法正式成立。(4)分層負責:擬訂各類災害防救計畫,中央層級行政院災害防救委員會擬訂災害防救基本計畫,各相關行政機關與公共事業擬訂災害防救業務計畫,地方層級擬訂地區災害防救計畫。(5)借重科技:重視災害防救科技的落實,設置災害防救專家諮詢委員會,並設立災害防救科技中心。

中央災害防救體系組織架構(圖資來源:中央災害防救會報)

  • 中央災害防救會報及委員會:
    • 行政院為推動災害之防救,依災害防救法第6條,設「中央災害防救會報」。
    • 中央災害防救會報依災害防救法第7條第1款,置召集人、副召集人各一人,分別由行政院院長、副院長兼任;委員若干人,由行政院院長就政務委員、秘書長、有關機關首長及具有災害防救學識經驗之專家、學者派兼或聘兼之。
    • 為執行中央災害防救會報核定之災害防救政策,推動重大災害防救任務與措施,行政院依災害防救法第7條第2款設中央災害防救委員會,置主任委員一人,由行政院副院長兼任。
  • 會報及委員會幕僚單位:依災害防救法第7條第2款設行政院災害防救辦公室,置專職人員,處理有關業務;其組織由行政院定之。
  • 中央災害防救業務主管機關:依災害防救法第3條第1款各種災害之預防、應變及復原重建,下列機關為中央災害防救業務主管機關:
    • 風災、震災、火災、爆炸災害:內政部。
    • 水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災:經濟部。
    • 寒害、土石流災害、森林火災:行政院農業委員會。
    • 空難、海難、陸上交通事故:交通部。
    • 毒性化學物質災害:行政院環境保護署。
    • 生物病原災害:衛生福利部。
    • 輻射災害:原子能委員會。
    • 其他災害:依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機關。
  • 中央災害防救業務相關機關:依中央災害應變中心作業要點第6條第2款,於災害發生或有發生之虞時,經評估可能造成之危害,必要時立即通知相關機關(單位、團體)派員運作。包括如下:外交部、國防部、財政部、教育部、法務部、衛福部、主計總處、海巡署、金管會、研考會、勞委會、工程會、原民會、通傳會、國科會等。
  • 專家諮詢委員會及國家災害防救科技中心:依災害防救法第7條第3款由行政院災害防救專家諮詢委員會、國家災害防救科技中心提供中央災害防救會報及中央災害防救委員會,有關災害防救工作之相關諮詢,加速災害防救科技研發及落實,強化災害防救政策及措施。
  • 行政院國家搜救指揮中心及內政部消防署:依災害防救法第7條第4款為有效整合運用救災資源,中央災害防救委員會設行政院國家搜救指揮中心,統籌、調度國內各搜救單位資源,執行災害事故之人員搜救及緊急救護之運送任務。另依同條第5款由內政部消防署執行災害防救業務。
  • 中央災害應變中心:依中央災害應變中心作業要點第4條,重大災害發生或有發生之虞時,中央災害防救業務主管機關首長應視災害之規模、性質、災情、影響層面及緊急應變措施等狀況,決定應變中心之開設及其分級,並應於成立後,立即口頭報告中央災害防救會報召集人(以下簡稱會報召集人),並由召集人指定該次災害之中央災害防救業務主管機關首長擔任指揮官。其組織成員如下:
    • 應變中心置指揮官一人,綜理應變中心災害應變事宜。
    • 協同指揮官一人至五人,由會報召集人指定行政院政務委員及該次災害相關之其他中央災害防救業務主管機關首長擔任,協助指揮官統籌災害應變指揮事宜。
    • 副指揮官一人至五人,由指揮官指定之,襄助指揮官及協同指揮官處理應變中心災害應變事宜。
    • 應變中心二級以上開設時,中央災害防救業務相關機關應指派專責人員進駐應變中心,統籌處理各該部會防救災緊急應變及相關協調事宜,並另派幕僚人員進駐應變中心執行各項災害應變事宜。
  • 緊急應變小組:依災害防救法第14條,災害發生或有發生之虞時,為處理災害防救事宜或配合各級災害應變中心執行災害應變措施,災害防救業務計畫及地區災害防救計畫指定之機關、單位或公共事業,應設緊急應變小組,執行各項應變措施。

中央至地方防救體系架構(圖資來源:中央災害防救會報)

  • 中央及地方災防體系三級制:我國災害防救體依災害防救法規定,區分為「中央」、「直轄市、縣(市)」及「鄉鎮(市、區)」三層級。
  • 會報及委員會決定災防政策:
    • 行政院為推動災害之防救,依災害防救法第6條,設「中央災害防救會報」。
    • 依災害防救法第7條第1款,中央災害防救會報置召集人、副召集人各一人,分別由行政院院長、副院長兼任。
    • 依災害防救法第7條第2款,為執行「中央災害防救會報」核定之災害防救政策,推動重大災害防救任務與措施,行政院設「中央災害防救委員會」,置主任委員一人,由行政院副院長兼任。
    • 直轄市、縣(市)政府依災害防救法第8條,設直轄市、縣(市)災害防救會報。鄉(鎮、市)公所依災害防救法第10條,設鄉(鎮、市)災害防救會報。
  • 科技諮詢強化政策研擬:
    • 依災害防救法第7條第3款由行政院災害防救專家諮詢委員會、國家災害防救科技中心提供中央災害防救會報及中央災害防救委員會,有關災害防救工作之相關諮詢,加速災害防救科技研發及落實,強化災害防救政策及措施。
    • 直轄市、縣(市)依災害防救法第9條第3款,設直轄市、縣(市)災害防救專家諮詢委員會提供直轄市、縣(市)災害防救會報災害防救工作之相關諮詢。
  • 各級政府設專責幕僚單位:
    • 行政院依災害防救法第7條第2款,設行政院災害防救辦公室,置專職人員,處理有關業務。
    • 直轄市、縣(市)政府依災害防救法第9條第2款,設直轄市、縣(市)災害防救辦公室執行直轄市、縣(市)災害防救會報事務。
    •  鄉(鎮、市)政府依災害防救法第11條第2款,設鄉(鎮、市)災害防救辦公室執行鄉(鎮、市)災害防救會報事務。
  • 以計畫為基礎推動災防業務:
    • 依災害防救法第17條第1款,災害防救基本計畫由中央災害防救委員會擬訂,中央災害防救會報核定。
    • 依災害防救法第19條,中央災害防救業務主管機關應依災害防救基本計畫,就其主管災害防救事項,擬訂災害防救業務計畫,報請中央災害防救會報核定後實施。公共事業應依災害防救基本計畫擬訂災害防救業務計畫,送請中央目的事業主管機關核定。
    • 依災害防救法第20條1款,直轄市、縣 (市)災害防救會報執行單位應依災害防救基本計畫、相關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性,擬訂地區災害防救計畫,經各該災害防救會報核定後實施,並報中央災害防救會報備查。
    • 依災害防救法第20條2款,鄉(鎮、市)公所應依上級災害防救計畫及地區災害潛勢特性,擬訂地區災害防救計畫,經各該災害防救會報核定後實施,並報所屬上級災害防救會報備查。
  • 災害應變中心構成應變核心:
    • 依災害防救法第13條,重大災害發生之虞時,中央災害防救業務主管機關首長應視災害之規模、性質、災情、影響層面及緊急應變措施等狀況,決定中央災害應變中心開設時機及其分級。
    • 依災害防救法第12條,為預防災害或有效推行災害應變措施,當災害發生或有發生之虞時,直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)災害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心,並擔任指揮官。
    • 依災害防救法第14條,災害發生或有發生之虞時,為處理災害防救事宜或配合各級災害應變中心執行災害應變措施,災害防救業務計畫及地區災害防救計畫指定之機關、單位或公共事業,應設緊急應變小組,執行各項應變措施。

災害防救計畫

我國災害防救計畫包括「災害防救基本計畫」、「災害防救業務計畫」與「地區災害防救計畫」。其中,「災害防救基本計畫」由中央災害防救委員會擬訂,經中央災害防救會報核定後,由行政院函送各中央災害防救業務主管機關及直轄市、縣(市)政府據以辦理災害防救事項;公共事業之「災害防救業務計畫」由公共事業依災害防救基本計畫擬訂,送請中央目的事業主管機關核定;掌理業務之「災害防救業務計畫」由中央災害防救業務主管機關依災害防救基本計畫,就其主管災害防救事項擬訂,報請中央災害防救會報核定後實施;直轄市、縣(市)層級之「地區災害防救計畫」由直轄市、縣(市)災害防救會報執行單位依災害防救基本計畫、相關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性擬訂,經各該災害防救會報核定後實施,並報中央災害防救會報備查;鄉(鎮、市)層級之「地區災害防救計畫」公所由鄉(鎮、市)依上級災害防救計畫及地區災害潛勢特性擬訂地,經各該災害防救會報核定後實施,並報所屬上級災害防救會報備查。