災害救助本質與標準從921談起

這是一個平時很難討論（因為社會興趣缺缺），災後不能討論（會被批冷血，缺乏同理心）；但，這偏偏是一個逢災必吵、吵過就遺忘的議題。

921震災後，就如此；2000年訂定災害防救法，把災害救助種類及標準，授權由各中央災害防救業務主管機關會商直轄市、縣 (市) 政府統一訂定之後，依然如此。

從921震災談起

921地震當日下午5 時，行政院召開緊急應變會議，宣布「住屋全倒者，每戶發放慰助金20 萬元，半倒者每戶10 萬元」。88年9月25日經行政院會議決議，總統依《中華民國憲法增修條文》第二條第三項規定，發布《緊急命令》」。繼而由行政院為執行《緊急命令》，特訂《中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點》。《緊急命令》第一點及《中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點》第三點第一項第四款分別規定「中央政府為籌措災區重建之財源，應縮減暫可緩支之經費，對各級政府預算得為必要之變更，調節收支移緩救急，並在新台幣800億元限額內發行公債或借款，由行政院依救災、重建計畫統籌支用，並得由中央各機關逕行執行，必要時得先行支付其一部分款項」、「緊急命令第一點所定救災、重建計畫統籌支用項目如下：、、、（四）受災戶之慰助、補貼及減免」。

內政部基於職權先於88年9月28日以台（八八）內社字第8882269號函，發布各項救助及慰問金發放標準如下：

死亡者：每人發給慰助金總數100萬元整。
重傷者：每人發給慰助金總數20萬元整。
住屋全倒者，每戶總數20萬元整。
住屋半倒者，每戶總數10萬元整。

再於88年9月30日以台（八八）內社字第8885465號函，規定住屋全倒、半倒慰助金之發放對象：

受災戶住屋全倒、半倒者，其救助及慰問金之發給對象，以災前戶籍登記為準，且實際居住於受災屋之現住戶，由戶長或現住人具領，未居住於受災毀損住屋者，不予發給。
各村里幹事應於88年10月5日前完成查報送鄉（鎮、市、區）公所核定辦理發放。

又於88年10月1日以台（八八）內社字第8882339號函，修正住屋全倒、半倒慰助金之發放對象規定：受災戶住屋全倒、半倒者，其救助及慰問金之發給對象，以災前戶籍登記為準，且實際居住於受災屋之現住戶，由戶長或現住人具領，未居住於受災毀損住屋者，不予發給；至如未設籍而有實際居住之事實者，得以切結書由村、里長認定後申領。

88年10月30日再以台內社字第8885711號函，宣布九二一大地震受災戶住屋全倒、半倒慰助金及租金補助之發放，除餘震造成擴大災情者外，於88年11月30日起，一律不再受理申請。

釋字第571號解釋文之由來

921震災後，一位擁有兩棟透天房屋（因震災全倒）之受災者，向房屋所在地之地方政府（南投市公所）提出救助金之申請，惟南投市公所以該受災者並未設籍且實際居住在該震損之房屋為由，不予發給慰助金。該受災者先後向南投縣政府及臺灣省政府提起訴願、再訴願均均遭駁回後，提行政訴訟，亦遭最高行政法院駁回。最後再以內政部之函釋有牴觸「憲法」第十五條及第二十三條規定之疑義，聲請憲法解釋，2004年1月2日司法院大法官會作成釋字第571號解釋文。此爭議才告一段落。

大法官是如何來解釋災害救助本質與標準。

災害扶助與救濟之本質

依憲法第155條規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。人民於遭受非常災害之時，國家確實應予以適當之扶助與救濟。」此項扶助與救濟，性質上係國家對受非常災害之人民，授與之緊急救助。此項緊急慰助之給付，旨在提供受非常災害者之緊急慰助，並非對人民財產權損失之補償。

救助標準之訂定（對象、條件及範圍）屬合理之手段

住屋全倒、半倒者之慰助金給付，限於災前有戶籍登記者為準，且實際居住於受災屋之現住戶，由戶長或現住人員具領，未居住於受災毀損住屋者，不予發放。至於未設籍而有實際居住之事實者，得以切結書由村、里長認定後申領，並應於一定期間申請。此乃基於實施災害救助、慰問之事務本質，而以合理之手段作不同之處理，所為差別之對待，已兼顧震災急難慰助目的之達成。

大法官認為，921震災發生後，實際居住於受災屋之人民，於劫難倖存之餘，因房屋倒塌或受嚴重之毀損，斷垣殘壁，頓失風雨之遮蔽，生活起居將暴露於大自然外力之間，甚或流離失所，生命、身體、財產之安全及精神之安寧均陷於重大之危懼，基本生活之維持有難以為繼之虞，亟需國家即時之緊急慰助。且實際居住於受災屋而受非常災害之人民，具有生存照護之緊急必要，與未實際居住於受災毀損之住屋者，尚有安身立命之所，所需照護之迫切程度，兩者相較，緩急輕重，自屬有別，所處危困之境遇，亦截然不同。內政部之函釋是根據地震災區之實際狀況，斟酌生存緊急照護之迫切差異性，於採取上述緊急救助措施時，作合理之差別對待，已兼顧震災急難救助之目的，手段亦屬合理，與憲法第七條規定無違。又提供災害之緊急慰助，並非就人民財產權加以限制，故亦不生違反憲法第二十三條之問題。

災害防救法又怎麼說？

2000年制定公布之災害防救法於第四十八條明定災害救助種類及標準，由各中央災害防救業務主管機關會商直轄市、縣（市）政府統一訂定之。依內政部（地震災害防救業務主管機關）訂定之《風災震災重大火災爆炸災害救助種類及標準》第三條規定，災害救助之種類包括死亡救助、失蹤救助、重傷救助及安遷救助；其中之安遷救助類似於921震災後之「住屋全半倒者慰助」；由於921災後對於全、半倒之認定引發太多爭議，故於《風災震災重大火災爆炸災害救助種類及標準》不再使用「全、半倒」而改以「住戶毀損達不堪居住程度」，除於第四條補充定義「達不堪居住程度」之判定標準外，並於第七條明定安遷救助金之具領人資格為「受災戶戶長或現住人員」。

2016年0206美濃地震

災害防救法制訂之後幾年，主要災害都以水災為準，若有爭議，也是針對其中之「淹水救助」，「安遷救助」部分爭議不多。一直到2016 年2 月6 日發生在高雄市美濃區.芮氏規模6.6 之地震，坐落於台南市永康區之金龍維冠大樓、歸仁區幸福大樓及及東區之大智市場公寓大樓倒塌，「安遷救助金」之發放才又引起關注與討論；臺南市政府未依社會救助法第二十六條第二項授權訂定之《臺南市災害救助辦法》或《風災震災重大火災爆炸災害救助種類及標準》發放安遷救助金；反而利用震災捐款依下列方式辦理：（1）永康區維冠金龍大樓災戶補助，依「台南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」標準補助100%，但每一所有權人最高不超過300萬元；（2）歸仁區幸福大樓及東區大智里生產市場已拆除，參照依「台南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」標準，每一所有權人補助50%，最高不超過150萬元。

事過境遷圓滿落幕就好

經查《臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例》係臺南市為辦理興辦公共工程之土地改良物補償費、遷移費、救濟金及獎勵金之發給，而制定之自治條例。雖與災害救助之本質有所差異，但提出之當下，因為是對受災者有利，討論並不多，也不宜有過多之質疑；加上台南市政府使用的民間捐款，與921災後全半倒委助金係使用公務預算有所不同，能否把直接把第571號解釋文套過來，事過境遷，無助於災難之圓滿落幕。

另一看法

前台北市政府法規委員會主委陳清秀（東吳大學法律系專任教授）在《地方制度法問題之探討》一文提到：

社會救助，屬於地方制度法第十八條第三款自治事項。因此，中央以法律規定有關社會救助事項，而制定「社會救助法」，是以法律規定之自治事項。其災害救助方式由地方主管機關依實際需要訂定規定辦理之（同法第二十六條第二項）。依據上述規定，地方政府訂定天然災害善後救濟金核發標準，核屬地方自治範圍。唯《災害防救法》第四十八條規定，災害救助種類及範圍，由各中央災害防救業務主管機關會商直轄市、縣（市）政府統一訂定之。則又未給予地方自治空間，上述社會救助法與災害防救法規定互相矛盾，今考量社會救助既然屬於地方制度法第十八條第三款自治事項範圍；因此，解釋上，中央災害防救業務主管機關依災害防救法統一訂定之災害救助種類及範圍，應屬於全國一致性之最低標準，各地方仍有依社會救助法考量實際需要而訂定額外核發標準之自治空間。

依照陳清秀教授之看法，台南市訂定較為寬鬆、有利於受災者之給付是符合其自治空間。

花蓮地震回歸災防法

2018年2月6日的花蓮地震，花蓮縣政府針對因災致住屋毀損達不堪居住程度者的安遷救助部分，則依照《風災震災重大火災爆炸災害救助種類及標準》規定發放！

結論：不要再逢災必吵

依據全球再保險業者Munich Re的觀察，從1950年代起，重大天然災害次數增加3倍，災損增加8倍，損失中由保險承受的部分增加了15倍。在全球氣候變遷的催化下，異常氣象事件頻傳，動輒造成地形地貌的大幅度改變，並嚴重威脅到居住安全。世界銀行指出，全世界約有19%的土地，超過一半的人口曝露在至少一種天然災害（乾旱、洪水、氣旋、地震、火山爆發和山崩）中；而臺灣是地球上面對天然災害衝擊下最為脆弱的國家，有73.1%的土地與人口曝露在3種以上的災害中。歷年資料統計顯示，每年平均約有3-4個颱風，而規模大於5的地震每年平均24.4次（交通部中央氣象局 2010）。若進一步從過去的氣候變遷與近年來降雨的集中化與強度趨勢來看，就不難發現防災應變的不確定性正逐漸增加中，而災後的應變與重建也漸趨複雜化。

由於已經發生過因災而異的救助標準，導致最近以來，每次逢災，就出現上級長官「發放從速、從簡、從寬」的要求，以及「發放更多」的期待、壓力與承諾，加上媒體的報導，口水滿天飛。

以近年來經常出現的水災，就常為了淹水救助標準為何是以自室內樓地板起算達50公分以上才有？何以只是2萬元？如何舉證？等等吵個不停。88水災加碼到4萬元。2018年0823熱帶低壓水災淹水救助，除了縣市政府發放的水災生活救助金外（雲、嘉南五千元、高雄一萬五千元），行政院加發二萬元淹水救助金。又再度創下因災而異的救助標準。

不妨大家好好檢視，到底現行災害救助本質與標準有沒有檢討與調整的空間？一經商定，就全民一致遵循。

在災害發生可能性偏高的情況下，若再逢災必吵，恐非國家之福。

地方中央合作防疫

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同步刊登在自由時報

面對豬瘟疫情來勢洶洶，禁止廚餘養豬的呼聲再起，且聲量一面倒，廚餘養豬業者幾近成了霸凌的對象，連合法廚餘養豬業者也很難倖免；就有高雄的黃姓業者無奈地表示，他已經依照政府規範，投資設置廚餘高溫蒸煮機等，若說禁就禁，等於把廚餘養豬業者逼到牆角。

豬是台灣農村重要的產業，飼料豬或廚餘豬都是我們的好朋友，也都是台灣好豬。由於目前中央的政策係以輔導轉型鼓勵廚餘養豬業者改用飼料為主，但已有地方政府早先一步發布「禁止廚餘養豬」的行政命令。

依照廢棄物清理法規定，廚餘為廢棄物，廚餘清除及處理的中央主管機關為行政院環保署；地方主管機關為直轄市、縣（市）政府；又依據地方制度法規定，廢棄物清除及處理屬於地方自治事項，執行機關為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。雖然地方自治事項由地方制定自治條例或規則據以執行，但地方制度法第三十條也規定，自治條例（及規則）與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。

由於現行的中央法規與地方自治條例或規則皆同意廚餘可再利用於養豬；若地方採取更嚴格的規範，以一紙行政命令宣布「禁止廚餘養豬」，甚至去修正相關的地方自治條例或規則，是否允當？合法？合憲？這已涉及憲法層級，非在此可三言兩語道之；但可以預見的是：（一）養豬業者到底是要遵循中央法規或者是要遵循地方自治條例或規則；（二）過去事業廢棄物四處流竄的問題是否會重演？寬嚴不一的廚餘回收再利用方式，是否引發日後廚餘到處流竄的問題？

為全民之福，有效率的防疫，中央與地方應彼此出於善意、互相尊重協調、互相補充、互助合作。

廚餘流向

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台灣準備好禁止廚餘養豬了嗎？

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同步刊登在蘋果日報

非洲豬瘟來勢洶洶，它的傳播方式包括透過野豬、豬隻間的接觸、工具及廚餘等，到目前為止並無疫苗可供防治，一但發生疫情，對養豬產業影響極大。為了全面防堵非洲豬瘟的可能管道，禁止廚餘養豬的呼聲再起。到底要或不要禁止廚餘養豬？怎麼禁？各界說法紛紜。

一、廚餘養豬的風險？

有學者認為，未經適當加熱消除病毒活性的廚餘與非洲豬瘟的散播有深不可分的關係；而環保署於2003年4月公告的「一般廢棄物－廚餘再利用管理方式」即明定，使用廚餘養豬的業者應該具有高溫蒸煮設備、動物防疫措施及相關設施。高溫蒸煮時應持續攪拌，並維持中心溫度90℃以上，蒸煮至少1小時以上。

顯見，「未經適當蒸煮的廚餘會有很大的風險」是有共識的。至於高溫蒸煮後的廚餘是否就不會有問題？廚餘養豬場的安全衛生防護？許多按照政府規定購置蒸煮設備的養豬業者認為，廚餘經加熱即可消滅病毒，政府應檢查、輔導的是沒有廚餘蒸煮設備的不合格養豬場，而非直接全面禁止。

但一份2016年監察院公布的「全國廚餘案調查報告」則對廚餘養豬場所的安全衛生感到憂心，也對廚餘養豬戶的高溫蒸煮設備、動物防疫措施及相關設施有無確實運作提出質疑。

看來，廚餘會不會是非洲豬瘟防疫的破口，將會是主政者揮之不去的陰影？

二、一定要用廚餘養豬嗎？

有廚餘養豬業者表示，台灣的黑豬就是要吃廚餘才會長得好、有較高的經濟價值。他們擔心，一但黑豬改餵飼料，豬肉的風味就會改變。但，也有其他的業者不表認同。甚至直指，黑毛豬好吃不是因為廚餘，而是因為養得比較久，肉質比較成熟，所以比較好吃。

農委會：折衷方案

在綜合各界意見後，農委會於2018年12月24日提出折衷的「廚餘養豬戶轉用飼料及退場輔導方案」：（1）針對現有2,045場廚餘養豬業者提供改用飼料補助措施。（2）針對沒有廚餘蒸煮設備的廚餘養豬業者，由地方政府逐戶輔導裝置廚餘蒸煮設備或改用飼料養豬，並申請改用飼料補助。（3）對於沒有意願繼續從事養豬的業者，則可依照豬舍面積不同，提供20到50萬元的退場補助。

但，依然有人堅持：「禁止廚餘養豬才是治本之道」，而雲林縣政府更率先宣布雲林縣自2018年12月25日起全面禁止廚餘養豬。

廚餘去化，準備好了嗎？

依據廢棄物清理法規定，廚餘處理方式有：堆肥、養豬及其他。環保署統計資料顯示：2003~2017年15年間，廚餘年均量為61萬6,344公噸，用於養豬者占72.62%（如附圖）。

若要全面立馬禁止廚餘養豬，則原用於養豬的七成廚餘要如何去化？替代處理方式是什？處理技術是否到位？還有「廚餘分類」的政策宣導與「廚餘減量」的落實是否到位？都是令人擔憂的問題；若對策沒有準備好，一場廚餘無處去的廚餘大戰又將隨之引燃。

隨著國人對食安問題的重視，全面禁止廚餘養豬很難不成為長期的選項。許多先進國家已基於防疫需求，立法禁止廚餘養豬。據了解，環保署早在十多年前就投入廚餘能源化的計畫，最近也有廚餘造粒的計畫，這些都是將廚餘能源化利用的準備！期許環保署與農委會能未雨綢繆加把勁合作解決廚餘去化的問題，而國人同胞也應將「廚餘分類」與「廚餘減量」落實深化於日常生活中，確保食安及環境品質。

地方創生條例草案總說明

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地方創生條例草案總說明

日本政府為了解決都市人口密集和地方村落人口流失的不均衡發展危機，自2009年起，就由總務省提出「地域振興協力隊推進綱要」以吸引都市人搬到鄉下去，最後定居下來。2012年12月，安倍二次執政，為了挽救日本沉寂多年的經濟困局，在他的安倍經濟學中提出「激勵地方小經濟圈再生」（地方創生）（日語：ちほうそうせい）政策，並決定將地方創生拉高至整體國家戰略層級，以建立「地域、人才、工作」三者正向循環發展的地方創生關係為目標。在法律上，先後通過了《町、人才、工作創生法》、《地域再生法》，作為相關政策推動的法源依據。在組織建制上，則於內閣府設立「町、人才、工作創生本部」，由總理大臣親自擔任本部長，並新設一個「地方創生擔當大臣」職務，主責地方創生政策的全力推動。在政策上，則提出所謂「地方創生版的三支箭」：情報支援之箭（建置地域經濟分析系統）、人才支援之箭（包括地域活性化傳道師、地方創生守門人、地方創生學院、地方創生實習制度、人才支援地方創生等），以及財政支援之箭。
台灣與日本一樣面臨總人口減少、高齡化、人口過度集中在大都市及鄉村發展停滯等問題，為解決我國總人口減少、高齡少子化、人口過度集中大都市，以及城鄉發展失衡等問題，行政院成立「地方創生會報」，由中央部會、地方政府及關心地方創生領域的民間產業負責人與學者專家組成，並由國發會負責統籌及協調整合部會地方創生相關資源，落實推動地方創生工作。

2018年5月，行政院賴清德院長親自主持「行政院地方創生會報」，決定將地方創生定位為國家安全戰略層級的國家政策，以積極因應我國總人口減少、高齡少子化、人口過度集中大都市及城鄉發展失衡等問題，並以促進島內移民及首都圈減壓，達成均衡台灣為目標，並將2019年定為「台灣地方創生元年」。
相對於日本的「三支箭」，我國國發會則擬定台灣版的「企業投資故鄉」、「科技導入」、「整合部會資源」、「社會參與創生」、「品牌建立」等五支箭，要來解決台灣面臨的難題。

至於是否要有專責單位？或制定地方創生專法？行政院態度則欠缺明確。但，立法院法制局於2018年7月發表「推動地方創生政策研析」報告，建議應朝制定專法之方向推動，較為適宜。

由於這是台灣繼1994年推出「社區總體營造」以來，再度對地方振興與社區發展提出來的政策新方向。是一個可以透過政策推動，把國家資源引導落實到相對弱勢的地區與人民身上，讓台灣每個角落都能夠獲得合適的創新發展機會，也就是「均衡台灣」的目標，其重要性可比擬過往的「經濟建設計畫」和「社區營造」所留下的歷史貢獻和長遠影響力。為此一立意良善之政策得以永續經營並適時提出檢討修正，地方創生政策法制化確有其必要性，故擬具《地方創生條例（草案）》，其要點如下：
一、立法目的（草案第一條）
二、本條例之主管機關（草案第二條）
三、地方創生優先推動地區之指定予公告（草案第三條）
五、中央地方創生會之設置與任務。（草案第五條）
六、中央地方創生會報之組織與中央地方創生會報工作小組之設置。（草案第六條）
七、直轄市、縣（市）地方創生會之設置與任務。（草案第七條）
八、直轄市、縣（市）地方創生會報之組織與直轄市、縣（市）地方創生會報工作小組之設置。（草案第九條）
九、鄉（鎮、市）地方創生會之設置與任務。（草案第九條）
十、鄉（鎮、市）地方創生會報之組織與鄉（鎮、市）地方創生會報工作小組之設置。（草案第十條）
十一、地方創生國家戰略之制定及應表明之事項（草案第十一條）
十三、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方創生事業計畫之研擬。（草案第十三條）
十四、國民應盡之責。（草案第十四條）
十五、各級政府提供資料及意見之責。（草案第十五條）
十六、提供優惠措施引導企業投入地方創生事業。（草案第十六條）
十七、中央主管機關統籌及協調整合部會相關資源，落實推動地方創生工作之責。（草案第十七條）
十八、各執行機關執行本條例規定之事項，得委任或委託其他機關（構）、法人或團體辦理。（草案第十八條）

地方創生發展條例草案
第一條為積極因應我國總人口減少、高齡少子化、人口過度集中大都市及城鄉發展失衡等問題，以啟動地方經濟活力，解決人口減少問題，促進島內移民及首都圈減壓，達成均衡台灣之目標，特制定本法。
第二條本法主管機關：在中央為國家發展委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。
第三條中央主管機關應訂定標準，指定符合該標準之鄉（鎮、市）為地方創生優先推動地區。
地方創生優先推動地區由行政院公告，並刊登政府公報。
第四條中央主管機關應針對有必要採行特別措施予以活化之地方創生優先推動地區，報請行政院核定為地方創生特區。地方創生特區之指定與經營，另以法律定之。
第五條行政院設中央地方創生會報，其任務如下：
一、核定地方創生國家戰略。
二、督導、考核中央及直轄市、縣 (市)地方創生相關事項。
三、其他依法令所規定事項。
第六條中央地方創生會報置召集人、副召集人各一人，分別由行政院院長、副院長兼任；委員若干人，由行政院院長就政務委員、秘書長、有關機關首長、企業人士及具有地方創生經驗之專家、學者派兼或聘兼之。
為執行中央地方創生會報核定之地方創生國家戰略與計畫，推動地方創生業務，行政院設中央地方創生會報工作小組，置專職人員，由中央主管機關就現職人員派兼之，處理地方創生會報幕僚作業；其組織由行政院定之。
第七條轄區內有經指定為地方創生優先推動地區之直轄市、縣（市）政府應設立直轄市、縣（市）地方創生會報，其任務如下：
一、核定直轄市、縣 (市) 地方創生戰略。
二、核定直轄市、縣 (市)地方創生事業計畫。
三、督導、考核轄區內地方創生相關事項。
四、其他依法令規定事項。

第八條直轄市、縣（市）地方創生會報置召集人一人、副召集人一人，分別由直轄市、縣（市）政府正、副首長兼任；委員若干人，由直轄市、縣（市）長就有關機關、單位首長委員若干人，由直轄市、縣（市）長就有關機關、單位首長、企業人士及具有地方創生經驗之專家、學者派兼或聘兼。
直轄市、縣（市）設地方創生工作小組執行直轄市、縣（市）地方創生會報事務；其組織由直轄市、縣（市）政府定之。
第九條經指定為地方創生優先推動地區之鄉（鎮、市）公所應設鄉（鎮、市）地方創生會報，其任務如下：
一、核定鄉（鎮、市）地方創生戰略。
二、核定鄉（鎮、市）地方創生事業計畫。
三、督導、考核轄區內地方創生相關事項。
四、其他依法令規定事項。
第十條鄉（鎮、市）置召集人一人、副召集人一人。召集人由鄉（鎮、市）長兼任；委員若干人，由鄉（鎮、市）長就有關機關、單位主管、企業人士及具有地方創生經驗之專家、學者派兼或聘兼。副召集人由召集人指定一名委員兼任之。
鄉（鎮、市）設地方創生工作小組執行鄉（鎮、市）地方創生會報事務；其組織由鄉（鎮、市）公所定之。
第十一條　中央主管機關應以落實均衡台灣為目標，制定地方創生國家戰略，表明下列事項，作為直轄市、縣 (市)、鄉（鎮、市）擬定地方創生、地方創生事業計畫之指導及推動地方創生之依據：
一、地方創生之願景。
二、地方創生之目標。
三、地方創生之策略。
四、地方創生之基本理念。
五、地方創生之推動原則。
六、地方創生之推動戰略。
七、地方創生之推動架構。
地方創生國家戰略應至少每四年檢討修正一次，報請行政院中央地方創生會報核定，作為推動地方創生之政策依據。
第十二條轄區內有經指定為地方創生優先推動地區之直轄市、縣（市）政府及經指定為地方創生優先推動地區之鄉（鎮、市、區）公所應根據各該政府之實際情況與需要，參酌地方創生國家戰略，並視實際需要制定各該直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方創生戰略。其應表明之事項，由中央主管機關定之。
前項之直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方創生戰略應至少每四年檢討修正一次，報請各該直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方創生會報核定。
第十三條直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所應結合相關目的事業主管機關、企業及民間團體，參酌地方創生國家戰略及各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市）地方創生戰略，並根據各該政府之實際情況，研擬各該直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方創生事業計畫。
第一項地方創生事業計畫應表明之事項、提案方式、申請與審核程序等辦法，由中央主管機關定之。
執行第一項地方創生事業計畫所需經費，中央主管機關得覈實給予補助。中央主管機關並得同意受補助者以代收代付方式執行。
第十四條國民應深刻理解我國總人口減少、高齡少子化，以及城鄉發展失衡等問題，盡力配合各級政府推動之地方創生政策。
第十五條各級政府為推動地方創生，得要求有關政府機關或民間團體提供資料，必要時得徵詢其意見。
第十六條政府應提供優惠措施引導企業投入地方創生事業。
第十七條中央主管機關應統籌及協調整合部會相關資源，落實推動地方創生工作。
第十八條各執行機關執行本條例規定之事項，得委任或委託其他機關（構）、法人或團體辦理。
第十九條本條例自公布日施行。

災難救援、安置與重建

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作者╱ 林萬億, 張麗珠, 李香潔, 莊明仁, 陳竹上, 王秀燕, 陳武宗, 謝宗都, 陳偉齡, 劉華園, 傅從喜, 謝志誠, 邵俊豪, 邵珮君, 趙善如, 范舜豪, 吳慧菁, 譚慧雯, 蕭淑媛, 鍾昆原, 蔡宜廷, 黃瑋瑩, 李俊昇, 鄭如君,楊文慧, 林珍珍, 邱筱雅, 蔡宜蓉, 林津如╱

編者序

本書得以問世，首先要感謝這群關心臺灣災難的朋友們，從1999年921集集大地震開始，就持續投入災難救援與研究工作。到2009年莫拉克風災，更是以過去累積的救災經驗，加上更多學術與實務的視角，將臺灣大大小小的災難救援經驗，爬梳整理，成為這本厚厚的著作。不過，若是沒有當時的國科會全力相挺，也不可能有持續的經費支持，讓研究團隊有來回出入災區的車資、伙食與訪談費。

當莫拉克風災發生不久，我陪同前行政院長蘇貞昌，回到他的家鄉屏東，探望當時的縣長曹啟鴻，並主動提出參與救災的意願。我們一行人站在高速公路林邊段往波濤依然一望無際的淹水區，只看到水中孤島的廟宇屋頂飛簷，說實在地，腳已痠軟。可以想像，水退後的場景將是如何，垃圾堆積如山、斷垣殘壁、田園砂石覆蓋，破落的家園重建路迢遙。不只這些，撤離家園安置的災民們，有死有傷，如何盡快讓災民返家清理家園、恢復村落生機，也不是一年半載能竟全工。

之後幾天，我又來到高雄縣，去探望楊秋興縣長、吳麗雪處長，希望盡棉薄之力，協助救災。聽到楊縣長說光是那瑪夏楠梓仙溪沖激下來土石，淹沒南沙魯、小林部落，就不知道要清理多久?從桃源鄉、那瑪夏鄉、甲仙鄉撤離下來的災民，在內門、杉林，甚至到佛光山，還有部分遠離到高雄市投靠親戚、教會避難，何時才能再回到故鄉?想到就頭皮發麻。

這些場景，把我拉回到921大地震，當時擔任臺北縣副縣長，除了奉蘇貞昌縣長之命，坐鎮新莊博士的家、龍閣社區倒榻大樓救援之外，也創建社會暨心理關懷站，協助災民重建家園。之後，又奉行政院之命派駐臺中縣霧峰一個月，支援臺中縣清理倒榻大樓、安頓災民。更抽空前往南投縣協助處理災後生活重建中心。

在臺灣，所有國民只要有一定的歲數，很難不遭遇到幾次大大小小的災難，風災、水災、地震、火災、車禍等。即使住在北部的是我，沒有聽聞長輩描述八七水災的可怕，也難逃葛樂禮颱風水淹及屋頂的恐怖。而臺灣人在1999年以前，已經有超過一甲子沒有被大地震震撼到。我卻在1989年目睹美國舊金山大地震折斷海灣大橋的經驗。也是那次震災，我我直接接觸到甚麼叫做大規模救災的場面，從聯邦政府來的FEMA組織人員機具設備，來自加州及鄰近州的國民兵、州政府、鄰近各縣政府、舊金山市政府、社區居民，以及NGOs的投入，那種忙中有序的救災，給我很多的學習，深信災難難規避，但卻可透過預防、救援、復原與重建，使得災難傷害減低到最小。

第一篇總論
第一章災難性質與臺灣災難史／林萬億
第二章災難治理：減災與整備／林萬億
第三章災難治理：應變與重建／林萬億
第四章社區與防災／張麗珠
第五章臺灣的救災體系／李香潔、莊明仁
第六章我國災後國家賠償機制與案例／陳竹上

第二篇災難救援
第七章災難管理與社會工作／林萬億
第八章災害救助與物資管理／王秀燕
第九章災難社會工作人力教育訓練課程發展與評估──以莫拉克風災為例／陳武宗、張麗珠、謝宗都
第十章長期照顧機構緊急撤離決策與執行經驗之探討──以高雄氣爆為例／陳武宗、陳偉齡、劉華園
第十一章救災公益勸募與管理／陳竹上、傅從喜、林萬億、謝志誠

第三篇災民安置
第十二章災民安置／邵俊豪、邵珮君
第十三章重建住宅政策之形成與檢討／謝志誠、陳竹上、林萬億、傅從喜

第四篇復原與重建
第十四章社區復原力／趙善如
第十五章災後創傷壓力紓解與成長／范舜豪、吳慧菁
第十六章莫拉克颱風災後社區重建在地人力培力網絡建構與運作經驗之探討──以高雄都為例／陳武宗、譚慧雯、蕭淑媛
第十七章莫拉克風災災後社區生活重建中心社工人力資源發展策略──重要事例法之運用／陳武宗、鍾昆原、謝宗都
第十八章重要事例法在災後社區生活重建人力資源發展的應用／鍾昆原、陳武宗、蔡宜廷
第十九章災後社區生活重建巡迴輔導機制的運作經驗／黃瑋瑩
第二十章生活重建中心團隊與社區關係經營／李俊昇、張麗珠
第二十一章災難重建與社區凝聚：以莫拉克風災重建為例／傅從喜
第二十二章社區生活重建服務系統的建構／林萬億、鄭如君、楊文慧、林珍珍
第二十三章災難治理與社會排除：災後重建服務網絡之檢視／林珍珍、林萬億
第二十四章災後社區生活重建──第一線社工人員之任務與核心能力／李俊昇、張麗珠、邱筱雅
第二十五章觀光作為一種災後生活重建／楊文慧

第五篇災難中的脆弱人口群與多元文化
第二十六章救災與社會脆弱性／林珍珍
第二十七章災難中的原住民族社會工作：以莫拉克颱風災後原鄉族人的異地安置經驗為例／林津如
第二十八章災難老人的需求與援助／蔡宜蓉、陳武宗
第二十九章災難中的婦女與性別議題：政策排除、脆弱性與韌性／林津如
第三十章災難中的兒童與少年／黃瑋瑩
第三十一章身心障礙者與災難治理／李香潔

災難救援、安置與重建

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作者╱ 林萬億, 張麗珠, 李香潔, 莊明仁, 陳竹上, 王秀燕, 陳武宗, 謝宗都, 陳偉齡, 劉華園, 傅從喜, 謝志誠, 邵俊豪, 邵珮君, 趙善如, 范舜豪, 吳慧菁, 譚慧雯, 蕭淑媛, 鍾昆原, 蔡宜廷, 黃瑋瑩, 李俊昇, 鄭如君,楊文慧, 林珍珍, 邱筱雅, 蔡宜蓉, 林津如╱

出版社：五南書店

編者序

日本神山町移住計畫推手，大南信也：從創造性人口減少角度思考地方的未來

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真正該被創生的是「地方政府」，不能放棄提升「鄉鎮力」

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原文同步刊登在上下游

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地方創生，鄉村地區整體規劃先行

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只有管制沒有計畫

過去鄉村地區的建設或發展所依據的法令，多為一般土地使用及營建管理法規，規範鄉村地區整體性建設的法規尚付闕如。鄉村地區建設涉及農地利用、建築管理、公共設施、文化景觀及農村生態環境，若無特別法的規範，必然增加執行上的困難。

鑒於農漁村建設或鄉村地區發展的重要性，行政院農業委員會曾於1994年研訂《農村計畫法》草案，因其內容涉及土地使用管制及建築管理等權責問題，內政部表示該部正進行研訂《城鄉計畫法》，遂建議農委會暫緩制訂，但事經多年內政部尚未研訂《城鄉計畫法》。農委會鑒於農村建設專案立法的重要性，再於2009年研訂《農村再生條例草案》，並於2010年7月經立法院通過。

曇花一現

農委會在《農村再生條例草案》明訂成立農村規劃發展署專責執行，相關條文因圈地疑慮而遭悉數刪除，農村整體規劃的期待曇花一現，農村與城鄉重回缺乏整體性規劃的狀態

與國土計畫接軌，推動鄉村地區整體規劃

目前，全國共有4,000多處鄉村地區，因為沒有考量鄉村地區特性及發展需求進行空間規劃及資源投入，導致鄉村陷入環境窳陋、建築頹圮、產業沒落、人口流失的發展困境。

欣見行政院為解決台灣總人口減少、高齡化、人口過度集中在大都市及鄉村發展停滯等問題，賴清德院長於2018年5月21日召開的第一次「地方創生會報」聽取國家發展委員會提出的「我國地方創生國家戰略初步構想」簡報後，表示將全力配合推動「地方創生」來促進島內移民及都市減壓，並將2019年定為「台灣地方創生元年」。

配合「地方創生」的推動與落實，作為「地方創生」主要實施地區的鄉村地區需要有整體性的規劃先行，並於課題分析及策略研擬之後，再進行空間的規劃及資源的投入，以免投資不契合需求造成資源的浪費。

要如何處理呢？再啟《城鄉計畫法》或《城鄉計畫法》的研訂工程，或重新檢視《農村再生條例草案》，恐怕只會讓爭議再起，緩不濟急。

營建署城鄉分署分署長陳繼鳴先生曾透過媒體表示，過去鄉村地區計畫都沒有整體計畫，現在先在全國國土計畫找到位置放，讓各縣（市）把鄉村地區帶出來，不只保護農地，而是真正讓鄉村地區活化，有景觀、經濟。

因此，可行之道似乎可以寄望在《國土計畫》上。

《國土計畫法》於2015年12月18日經立法院三讀通過，總統於2016年1月6日公布，行政院定該法自2016年5月1日施行。考量國土計畫法將於施行後六年內取代區域計畫法，且依該法規定，直轄市、縣（市）國土計畫並應於2020年5月1日前公告實施。

按已於2018 年4 月30 公告的《全國國土計畫》應辦事項（第十一章）：直轄市、縣（市）政府應辦及配合事項一覽表（附表1-3-1）其第7項應辦事項即為「研訂鄉村地區整體規劃」，而工作內容則包括：（1）辦理鄉村地區基本調查：分析人口、產業、土地使用、運輸、公共設施服務等基本背景現況；（2）鄉村區屬性分類：依鄉村區屬性區分為農村發展型、工商發展型；（3）課題分析及規劃策略研擬：考量居住、產業、運輸、公共設施服務等需求，盤點課題及規劃因應策略；（4）鄉村地區空間發展配置：依鄉村地區屬性及規劃策略，研擬空間發展配置構想，指定供未來居住、產業、公共設施服務所需空間範圍；（5）執行機制：依空間配置構想，研擬可行策略執行機制及期程。

依其工作內容來看，透過妥善規劃，直轄市、縣（市）層級地方創生策略應該可以在鄉村地區整體規劃中完整呈現。更重要的是，透過這個程序，可以讓地方政府盤點鄉村地區基本資料與需求，進而讓中央政府了解地方政府對於「地方創生」的認知和專業能量是否足以因應，讓中央政府與地方政府成為推動地方創生的生命共同體。

由於直轄市、縣（市）層級的國土計畫規劃工作已陸續展開，當時的經費補助、委託內容與委辦對象不見得都有考慮鄉村地區整體規劃這一部分，因「地方創生元年」在即，建請各相關主管機關調整補撥經費，先就直轄市、縣（市）所轄區域內最為亟需地方創生的鄉（鎮、市、區）則一試辦，並邀集中央主管機關、直轄市、縣市國土計劃規劃團隊、亟需地方創生的鄉（鎮、市、區）、相關學者專家就鄉村地區整體規劃策略擬聚共識，並研訂鄉村地區的整體規劃手冊以為依循。

長遠之計，則考慮修訂《國土計畫法》，將鄉村地區的整體規劃工作納入國土計畫法。

註：「鄉村區」是非都市土地之一種使用分區，係依《區域計畫法施行細則》第11條及作業須知第5點規定，為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要，會同有關機關劃定之分區。

陳唐山與蘇煥智心結往事》》縣長初選吹皺一池春水

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部會創生資源，誰要來整合、檢討與調整

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有別於日本首相安倍晉三的「三支箭」地方創生策略，國發會已擬定台灣版的五支箭：「企業投資故鄉」、「科技導入」、「整合部會資源」、「社會參與創生」、「品牌建立」等，要來解決台灣面臨的難題。

在整合部會資源部分，陳美伶指出，過去中央部會各式各樣的計畫，常有內容重複、資源錯置等問題。尤其是政府補助案通常由各地方政府以企畫書來競逐，造成補助金大多都被擅長寫企畫書的地方或單位拿走了，資源進不到真正需要的第一線去。

為了翻轉這樣的通病，國發會特別盤點出三十九個中央部會正在施行中的計畫，要求從二○一九年起，每項都必須保留一○％的金額給地方創生，使所有部會策略產生交集，圍繞在同一主軸下進行，集中火力，避免各自為政。

經國發會初步盤點，目前中央部會有多項計畫與地方創生相關，諸如：教育部「大學社會責任實踐計畫」、農委會「農村再生第二期實施計畫」、科技部「人文創新與社會實踐計畫」、文化部「社區營造三期及村落發展計畫」、經濟部「小型企業創新研發計畫(SBIR)管理與推動計畫」、「推動中小企業城鄉創生轉型輔導計畫(SBTR)」、內政部「城鎮之心工程計畫」、客委會「客家浪漫臺三線計畫」等等等，將加以整合，檢討調整相關計畫，符合地方創生精神及策略，結合產官學研社共同推動，將更能有效落實地方創生。國發會將建議行政院參考日本推動地方創生模式，由行政院院長召集成立行政院地方創生會報負責決策，並由國發會擔任幕僚，負責統籌、協調整合，以及規劃與支援協助等工作。