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農田水利會改制

司法院大法官釋字第518、628號解釋文

司法院大法官釋字第518號解釋

中華民國 89 年 12 月 7 日 院台大二字第 28883 號   解 釋 文

爭點:水利會組織規程就掌水費負擔等規定違憲?

農田水利會為公法人,凡在農田水利會事業區域內公有、私有 耕地之承租人、永佃權人,私有耕地之所有權人、典權人或公有耕 地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人,依農田水利會組 織通則第十四條規定,均為當然之會員,其法律上之性質,與地方 自治團體相當,在法律授權範圍內,享有自治之權限。同通則第十 五條第一項規定:會員在各該農田水利會內,有享有水利設施及其 他依法令或該會章程規定之權利,並負擔繳納會費及其他依法令或 該會章程應盡之義務。第二十二條又規定:農田水利會之組織、編 制、會務委員會之召開與其議事程序、各級職員之任用、待遇及管 理等事項,除本通則已有規定外,由省(市)主管機關擬訂,報請 中央主管機關核定之,係為增進公共利益所必要,且符合法律授權 之意旨,與憲法第十五條財產權保障及第二十三條基本權利限制之 規定,並無牴觸。惟農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小 給水路、小排水路之養護歲修費,其分擔、管理與使用,基於台灣 農田水利事業長久以來之慣行,係由各該小組成員,以互助之方式 為之,並自行管理使用及決定費用之分擔,適用關於私權關係之原 理,如有爭執自應循民事訴訟程序解決。因此,中華民國七十五年 一月三十一日修正發布之台灣省農田水利會組織規程第三十一條第 二項雖規定掌水費用由小組會員負擔,第三十三條亦規定小給水路 及小排水路之養護、歲修,由水利會儘量編列預算支應,不足部分 得由受益會員出工或負擔,要屬前項慣行之確認而已,並未變更其 屬性,與憲法保障財產權之意旨無違。

解釋理由書

農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨,由法律賦與 其興辦、改善、保養暨管理農田水利事業而設立之公法人。依農田

水利會組織通則第十四條規定,凡在農田水利會事業區域內公有、 私有耕地之承租人、永佃權人,私有耕地之所有權人、典權人或公 有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人均為當然之會 員。其法律上之性質,與地方自治團體相當,在法律授權範圍內, 享有自治之權限。同通則第十五條第一項規定:會員在各該農田水 利會內,有享有水利設施及其他依法令或該會章程規定之權利,並 負擔繳納會費及其他依法令或該會章程應盡之義務。第二十二條又 規定:農田水利會之組織、編制、會務委員會之召開與其議事程序 、各級職員之任用、待遇及管理等事項,除本通則已有規定外,由 省(市)主管機關擬訂,報請中央主管機關核定之,係為增進公共 利益所必要,且符合法律授權之意旨,與憲法第十五條財產權保障 及第二十三條基本權利限制之規定,並無牴觸。   台灣農田水利事業基於長久之慣行,設有水利小組,該水利小 組係由灌溉面積五十一公頃以上一百五十公頃以下範圍,以埤圳為 單位所組成,埤圳之灌溉面積較大者,得按支分線分設二個以上水 利小組,區域過小者,得合併鄰近區域聯合設置之(七十五年一月 三十一日修正發布之台灣省農田水利會組織規程第二十四條第一項 參照),在此範圍內之灌溉系統稱為小給水路及小排水路,小給水 路、小排水路以上之灌溉系統由農田水利會負責掌管;小給水路、 小排水路以下之灌溉系統,因區域遼闊,水源有限,各會員耕作面 積互有差等,為有效分配灌溉用水,維持灌溉用水秩序暨維護、修 補與管理小給水路、小排水路等事務,向由水利小組之會員自行組 成互助性之組織,以出工(自行擔負水利小組分配灌溉用水暨水路 維修等工作)或出資方式自行處理,其由會員出資者,其負擔之額 度,亦由水利小組會員自行議決後委由農田水利會代收並交由各該 小組管理、支用。從而農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及 小給水路、小排水路之養護歲修費,其分擔、管理與使用,基於慣 行(參見行政院農業委員會八十七年十月十九日(八七)農林字第 八七一四六二五五號函),係適用關於私權關係之原理,如有爭執 自應循民事訴訟程序解決。此與農田水利會組織通則第二十五條至 第二十八條所規定農田水利會應向會員徵收之會費、工程費、建造物使用費及餘水使用費等公法上之負擔並不相同,依八十四年五月 二十七日修正發布之臺灣省農田水利會組織規程第二十九條規定, 掌水費及小給水路、小排水路養護、歲修之費用,得委託水利會代 收,尤足證明其係水利小組成員因適用私權關係之原理所成立之權 利義務關係,縱經農田水利會編列專款補助,以減輕農田水利會會 員之負擔,亦不因此而變更此一屬性。故台灣省農田水利會組織規 程第三十一條第二項(八十四年五月二十七日修正為第二十六條第 二項)雖規定掌水費用由小組會員負擔,第三十三條亦規定小給水 路及小排水路之養護、歲修,由水利會儘量編列預算支應,不足部 分得由受益會員出工或負擔(八十四年五月二十七日修正為第二十 八條第二項),要屬前開慣行之確認而已,與憲法保障財產權之意 旨無違。   農田水利會既為公法人,其與會員間之權利義務,應屬公法關 係,且控制水量及分配灌溉用水,乃至於給水路之維護、修補與管 理,要皆具有公權力行使之性質,在農田水利會已由法律明定其為 公法人,且於行政訴訟制度已全面變革之後,是否仍應循其長久之 慣行而保留適用關於私權關係之原理,抑或應將由會員負擔之掌水 費暨小給水路、小排水路養護、歲修費,歸屬為公法上之負擔而以 法律明定,均應予以檢討。再者,台灣省嘉南農田水利會水利小組 會議要點第三點規定:水利小組會議出席人數非有應出席會員二分 之一以上之出席不得開會,但同一案件召集二次以上(包括二次) 仍未達二分之一時,不在此限;第六點規定:水利小組會議應於開 會三日前,於重要據點辦理公告通知會員,並開會當日利用基層組 織或廣播方式,督促會員參加。係關於水利小組會議最低出席人數 之限制及督促會員參加該項會議之方法,在憲法之民主政治原則下 ,各種團體內部意見之形成,固應遵守多數決之原則,惟該要點規 定之事項,在性質上仍非司法院大法官審理案件法所稱之法律或命 令,不得作為解釋之對象,併此指明。

大法官會議 主 席 翁岳生 大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄

王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男

司法院大法官釋字第628號解釋

中華民國 96 年 06 月 22 日

爭點:臺灣省石門農田水利會灌溉蓄水池使用要點第4點違憲?

農田水利會係由法律設立之公法人,為地方水利自治團體,在法律授權範圍內享有自治之權限。農田水利事業之餘水管理乃農田水利會自治事項之一,農田水利會並得依法徵收餘水使用費(農田水利會組織通則第十條第一款、第二十八條規定參照)。是關於餘水管理,農田水利會組織通則已授予農田水利會得訂定自治規章以限制人民自由權利之自治權限。依該通則第二十九條(中華民國五十四年七月二日制定公布)規定,徵收餘水使用費之標準及辦法固係授權省(市)主管機關訂定,臺灣省政府據此並已就餘水使用費訂定一定之徵收標準及程序,然若有規範未盡部分,農田水利會訂定自治規章予以補充,並報請主管機關核備者,尚符合上開通則第二十九條規定之意旨。臺灣省石門農田水利會灌溉蓄水池使用要點(臺灣省政府建設廳水利處八十七年五月七日八七水農字第A八七五0一七四七六號函核備)第四點之規定,乃該會依正當程序本於其徵收餘水使用費之自治權限,在法律授權得徵收餘水使用費範圍內,分別依餘水使用之不同情形,確定餘水使用費之徵收對象所為具體規定之自治規章,符合水資源有效利用及使用者付費之立法意旨,手段亦屬合理及必要,未逾越臺灣省政府就農田水利會徵收餘水使用費訂定命令之範圍,亦未牴觸上開法律及其授權規定,於憲法第十五條保障之財產權、第二十三條規定之法律保留原則與比例原則,尚無違背。

解釋理由書

農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨,依法律設立之公法人,為地方水利自治團體(四十四年一月十九日修正公布之水利法第三條第二、三項參照),在法律授權範圍內享有自治之權限(本院釋字第五一八號解釋參照)。依農田水利會組織通則第十條規定,農田水利會之任務包括農田水利事業之興辦、改善、保養及管理、災害之預防及搶救、經費之籌措及基金設立、效益之研究及發展等事項,此即為法律授予農田水利會之自治事項。農田水利會為執行上開自治事項,於不牴觸法律與其授權之範圍內,自得訂定自治規章,以達成其任務。惟農田水利會訂定之自治規章,如有限制人民自由權利者,為符合憲法第二十三條所定法律保留原則之要求,仍應有法律規定或法律之授權,始得為之。又團體內部意見之形成,依憲法之民主原則,不僅應遵守多數決之原則(本院釋字第五一八號解釋理由書參照),且如事關人民權利之限制者,所形成之規定內容應符合比例原則,其訂定及執行並應遵守正當程序(本院釋字第五六三號解釋參照),農田水利會於訂定限制人民自由權利之自治規章時,亦應本此原則,乃屬當然。
依農田水利會組織通則第十條第一款規定,農田水利會具有興辦、改善、保養及管理農田水利事業之任務。而農田水利會於改善現有灌溉輸配水設施、減少輸水損失及提高用水效率後所節餘之餘水,不僅得再分配予會員供農田灌溉之用,且在不影響農田灌溉之運作下,亦得作農田灌溉以外目的之使用,以充分有效利用水資源,是農田水利事業之餘水管理自屬農田水利會之自治事項範圍,農田水利會可依調配用水現場實際節餘水量及其操作難度,調整供水優先次序。又農田水利會組織通則第二十五條(六十九年十二月十七日修正公布)、第二十六條(五十九年二月九日修正公布)、第二十七條(五十四年七月二日制定公布)及第二十八條明文規定,農田水利會有徵收會費、餘水使用費及其他費用之權限。準此以觀,足見法律已授予農田水利會就餘水使用費之徵收,得訂定自治規章限制人民自由權利之自治權限。而餘水使用者則負有繳納之公法上金錢給付義務,為餘水使用者之公法上負擔(本院釋字第五一八號解釋理由書參照);且餘水使用費既係向使用者徵收,自不因使用者是否為會員而有異。農田水利會據上述法律授權,於徵收餘水使用費時,應得依正當程序訂定合理、必要之自治規章。
惟農田水利會係以法律設立之公法人,其訂定自治規章之權限,立法者有自由形成之空間。自五十四年七月二日制定公布起至八十四年十一月八日止,歷次修正均未更動之農田水利會組織通則第二十九條規定:「農田水利會依前四條規定,徵收各費之標準及辦法,由省(市)主管機關訂定,並報中央主管機關核備。」對農田水利會徵收會費、工程費、建造物使用費及餘水使用費之徵收標準及辦法(同通則第二十五至二十八條參照),係授權主管機關訂定。臺灣省政府依上開通則第二十九條規定之授權,於八十四年五月二十七日修正發布臺灣省農田水利會組織規程,其第四十一條第一款規定:「餘水使用費或建造物使用費,徵收標準如左:一、餘水使用費,最低不得低於該地區最高之會費收費率。」是就餘水使用費之徵收標準設最低費率限制;另臺灣省政府於七十八年三月二十四日修正發布臺灣省農田水利會各項費用徵收要點,就農田水利會徵收各項費用之作業程序、欠費處理、帳簿設置與稽核等予以規定。除此以外,上述主管機關就如何確定餘水使用費之徵收對象、徵收之具體數額等事項均未及之。對於此種未盡部分事項,農田水利會為執行其徵收餘水使用費之自治權限,訂定自治規章予以補充,並報請主管機關核備者,尚符合上開通則第二十九條規定之意旨。
臺灣省石門農田水利會灌溉蓄水池使用要點(臺灣省政府建設廳水利處八十七年五月七日八七水農字第A八七五0一七四七六號函核備)第四點第一項規定:「用水使用費應向訂立之使用同意書人徵收之。未依前條規定訂立使用同意書而有使用情形者,應向下列規定徵收用水使用費。(一)蓄水池土地所有人或全體共有人共同使用者,應向土地所有人徵收之。(二)蓄水池出租或同意他人使用,而該承租人或使用人拒或未與本會訂立使用同意書者,得由土地所有人或全體共有人提出租賃契約書或同意書或其他具體文件由本會逕向土地承租人或使用人徵收之。(三)蓄水池為他人或他共有人占用者(即不能取得使用同意書者)應向占用人徵收。」乃該會本於其徵收餘水使用費之自治權限,在法律授權得對人民徵收餘水使用費範圍內,分別依餘水使用之不同情形,確定餘水使用費之徵收對象所為具體規定之自治規章,符合水資源有效利用及使用者付費之立法意旨,手段亦屬合理及必要。上開要點並由臺灣省石門農田水利會會務委員會審議通過(該要點第二十四點參照),復經臺灣省政府建設廳水利處准予核備,已具備正當程序之要求。是上開規定即未逾越主管機關所訂定之臺灣省農田水利會組織規程與臺灣省農田水利會各項費用徵收要點規定之範圍,亦未牴觸上開法律及其授權之規定,於憲法第十五條保障之財產權、第二十三條規定之法律保留原則與比例原則,尚無違背。至人民與農田水利會間因徵收餘水使用費事件所生之爭議,為公法上爭議。八十九年七月一日修正行政訴訟法施行前,相關爭議已依法提起訴訟並經裁判確定者,其效力固不受影響,惟自修正行政訴訟法施行後,就此類爭議事件應循行政爭訟程序請求救濟,併予指明。

大法官會議主席 大法官 翁岳生
大法官 林永謀 王和雄 謝在全 賴英照
余雪明 曾有田 廖義男 徐璧湖
彭鳳至 林子儀 許宗力 許玉秀

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