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災害救助本質與標準 從921談起

這是一個平時很難討論(因為社會興趣缺缺),災後不能討論(會被批冷血,缺乏同理心);但,這偏偏是一個逢災必吵、吵過就遺忘的議題。

921震災後,就如此;2000年訂定災害防救法,把災害救助種類及標準,授權由各中央災害防救業務主管機關會商直轄市、縣 (市) 政府統一訂定之後,依然如此。

從921震災談起

921地震當日下午5 時,行政院召開緊急應變會議,宣布「住屋全倒者,每戶發放慰助金20 萬元,半倒者每戶10 萬元」。88年9月25日經行政院會議決議,總統依《中華民國憲法增修條文》第二條第三項規定,發布《緊急命令》」。繼而由行政院為執行《緊急命令》,特訂《中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點》。《緊急命令》第一點及《中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點》第三點第一項第四款分別規定「中央政府為籌措災區重建之財源,應縮減暫可緩支之經費,對各級政府預算得為必要之變更,調節收支移緩救急,並在新台幣800億元限額內發行公債或借款,由行政院依救災、重建計畫統籌支用,並得由中央各機關逕行執行,必要時得先行支付其一部分款項」、「緊急命令第一點所定救災、重建計畫統籌支用項目如下:、、、(四)受災戶之慰助、補貼及減免」。

內政部基於職權先於88年9月28日以台(八八)內社字第8882269號函,發布各項救助及慰問金發放標準如下:

  1. 死亡者:每人發給慰助金總數100萬元整。
  2. 重傷者:每人發給慰助金總數20萬元整。
  3. 住屋全倒者,每戶總數20萬元整。
  4. 住屋半倒者,每戶總數10萬元整。

再於88年9月30日以台(八八)內社字第8885465號函,規定住屋全倒、半倒慰助金之發放對象:

  1. 受災戶住屋全倒、半倒者,其救助及慰問金之發給對象,以災前戶籍登記為準,且實際居住於受災屋之現住戶,由戶長或現住人具領,未居住於受災毀損住屋者,不予發給。
  2. 各村里幹事應於88年10月5日前完成查報送鄉(鎮、市、區)公所核定辦理發放。

又於88年10月1日以台(八八)內社字第8882339號函,修正住屋全倒、半倒慰助金之發放對象規定:受災戶住屋全倒、半倒者,其救助及慰問金之發給對象,以災前戶籍登記為準,且實際居住於受災屋之現住戶,由戶長或現住人具領,未居住於受災毀損住屋者,不予發給;至如未設籍而有實際居住之事實者,得以切結書由村、里長認定後申領。

88年10月30日再以台內社字第8885711號函,宣布九二一大地震受災戶住屋全倒、半倒慰助金及租金補助之發放,除餘震造成擴大災情者外,於88年11月30日起,一律不再受理申請。

釋字第571號解釋文之由來

921震災後,一位擁有兩棟透天房屋(因震災全倒)之受災者,向房屋所在地之地方政府(南投市公所)提出救助金之申請,惟南投市公所以該受災者並未設籍且實際居住在該震損之房屋為由,不予發給慰助金。該受災者先後向南投縣政府及臺灣省政府提起訴願、再訴願均均遭駁回後,提行政訴訟,亦遭最高行政法院駁回。最後再以內政部之函釋有牴觸「憲法」第十五條及第二十三條規定之疑義,聲請憲法解釋,2004年1月2日司法院大法官會作成釋字第571號解釋文。此爭議才告一段落。

大法官是如何來解釋災害救助本質與標準。

災害扶助與救濟之本質

依憲法第155條規定:「國家為謀社會福利,應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢,無力生活,及受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟。人民於遭受非常災害之時,國家確實應予以適當之扶助與救濟。」此項扶助與救濟,性質上係國家對受非常災害之人民,授與之緊急救助。此項緊急慰助之給付,旨在提供受非常災害者之緊急慰助,並非對人民財產權損失之補償。

救助標準之訂定(對象、條件及範圍)屬合理之手段

住屋全倒、半倒者之慰助金給付,限於災前有戶籍登記者為準,且實際居住於受災屋之現住戶,由戶長或現住人員具領,未居住於受災毀損住屋者,不予發放。至於未設籍而有實際居住之事實者,得以切結書由村、里長認定後申領,並應於一定期間申請。此乃基於實施災害救助、慰問之事務本質,而以合理之手段作不同之處理,所為差別之對待,已兼顧震災急難慰助目的之達成。

大法官認為,921震災發生後,實際居住於受災屋之人民,於劫難倖存之餘,因房屋倒塌或受嚴重之毀損,斷垣殘壁,頓失風雨之遮蔽,生活起居將暴露於大自然外力之間,甚或流離失所,生命、身體、財產之安全及精神之安寧均陷於重大之危懼,基本生活之維持有難以為繼之虞,亟需國家即時之緊急慰助。且實際居住於受災屋而受非常災害之人民,具有生存照護之緊急必要,與未實際居住於受災毀損之住屋者,尚有安身立命之所,所需照護之迫切程度,兩者相較,緩急輕重,自屬有別,所處危困之境遇,亦截然不同。內政部之函釋是根據地震災區之實際狀況,斟酌生存緊急照護之迫切差異性,於採取上述緊急救助措施時,作合理之差別對待,已兼顧震災急難救助之目的,手段亦屬合理,與憲法第七條規定無違。又提供災害之緊急慰助,並非就人民財產權加以限制,故亦不生違反憲法第二十三條之問題。

災害防救法又怎麼說?

2000年制定公布之災害防救法於第四十八條明定災害救助種類及標準,由各中央災害防救業務主管機關會商直轄市、縣(市)政府統一訂定之。依內政部(地震災害防救業務主管機關)訂定之《風災震災重大火災爆炸災害救助種類及標準》第三條規定,災害救助之種類包括死亡救助、失蹤救助、重傷救助及安遷救助;其中之安遷救助類似於921震災後之「住屋全半倒者慰助」;由於921災後對於全、半倒之認定引發太多爭議,故於《風災震災重大火災爆炸災害救助種類及標準》不再使用「全、半倒」而改以「住戶毀損達不堪居住程度」,除於第四條補充定義「達不堪居住程度」之判定標準外,並於第七條明定安遷救助金之具領人資格為「受災戶戶長或現住人員」。

2016年0206美濃地震

災害防救法制訂之後幾年,主要災害都以水災為準,若有爭議,也是針對其中之「淹水救助」,「安遷救助」部分爭議不多。一直到2016 年2 月6 日發生在高雄市美濃區.芮氏規模6.6 之地震,坐落於台南市永康區之金龍維冠大樓、歸仁區幸福大樓及及東區之大智市場公寓大樓倒塌,「安遷救助金」之發放才又引起關注與討論;臺南市政府未依社會救助法第二十六條第二項授權訂定之《臺南市災害救助辦法》或《風災震災重大火災爆炸災害救助種類及標準》發放安遷救助金;反而利用震災捐款依下列方式辦理:(1)永康區維冠金龍大樓災戶補助,依「台南市興辦公共工程土地 改良物補償自治條例」標準補助100%,但每一所有權人最高不超過300萬元;(2)歸仁區幸福大樓及東區大智里生產市場已拆除,參照依「台南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」標準,每一所有權人補助50%,最高不超過150萬元。

事過境遷 圓滿落幕就好

經查《臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例》係臺南市為辦理興辦公共工程之土地改良物補償費、遷移費、救濟金及獎勵金之發給,而制定之自治條例。雖與災害救助之本質有所差異,但提出之當下,因為是對受災者有利,討論並不多,也不宜有過多之質疑;加上台南市政府使用的民間捐款,與921災後全半倒委助金係使用公務預算有所不同,能否把直接把第571號解釋文套過來,事過境遷,無助於災難之圓滿落幕。

另一看法

前台北市政府法規委員會主委陳清秀(東吳大學法律系專任教授)在《地方制度法問題之探討》一文提到:

社會救助,屬於地方制度法第十八條第三款自治事項。因此,中央以法律規定有關社會救助事項,而制定「社會救助法」,是以法律規定之自治事項。其災害救助方式由地方主管機關依實際需要訂定規定辦理之(同法第二十六條第二項)。依據上述規定,地方政府訂定天然災害善後救濟金核發標準,核屬地方自治範圍。唯《災害防救法》第四十八條規定,災害救助種類及範圍,由各中央災害防救業務主管機關會商直轄市、縣(市)政府統一訂定之。則又未給予地方自治空間,上述社會救助法與災害防救法規定互相矛盾,今考量社會救助既然屬於地方制度法第十八條第三款自治事項範圍;因此,解釋上,中央災害防救業務主管機關依災害防救法統一訂定之災害救助種類及範圍,應屬於全國一致性之最低標準,各地方仍有依社會救助法考量實際需要而訂定額外核發標準之自治空間。

依照陳清秀教授之看法,台南市訂定較為寬鬆、有利於受災者之給付是符合其自治空間。

花蓮地震回歸災防法

2018年2月6日的花蓮地震,花蓮縣政府針對因災致住屋毀損達不堪居住程度者的安遷救助部分,則依照《風災震災重大火災爆炸災害救助種類及標準》規定發放!

結論:不要再逢災必吵

依據全球再保險業者Munich Re的觀察,從1950年代起,重大天然災害次數增加3倍,災損增加8倍,損失中由保險承受的部分增加了15倍。在全球氣候變遷的催化下,異常氣象事件頻傳,動輒造成地形地貌的大幅度改變,並嚴重威脅到居住安 全。世界銀行指出,全世界約有19%的土地,超過一半的人口曝露在至少一種天然災害(乾旱、洪水、氣旋、地震、火山爆發和山崩)中; 而臺灣是地球上面對天然災害衝擊下最為脆弱的國家,有73.1%的土地與人口曝露在3種以上的災害中。歷年資料統計顯示,每年平均約有3-4個颱風,而規模大於5的地震每年平均24.4次(交通部中央氣象局 2010)。若進一步從過去的氣候變遷與近年來降雨的集中化與強度趨勢來看,就不難發現防災應變的不確定性正逐漸增加中,而災後的應變與重建也漸趨複雜化。

由於已經發生過因災而異的救助標準,導致最近以來,每次逢災,就出現上級長官「發放從速、從簡、從寬」的要求,以及「發放更多」的期待、壓力與承諾,加上媒體的報導,口水滿天飛。

以近年來經常出現的水災,就常為了淹水救助標準為何是以自室內樓地板起算達50公分以上才有?何以只是2萬元?如何舉證?等等吵個不停。88水災加碼到4萬元。2018年0823熱帶低壓水災淹水救助,除了縣市政府發放的水災生活救助金外(雲、嘉南五千元 、高雄一萬五千元),行政院加發二萬元淹水救助金。又再度創下因災而異的救助標準。

不妨大家好好檢視,到底現行災害救助本質與標準有沒有檢討與調整的空間?一經商定,就全民一致遵循。

在災害發生可能性偏高的情況下,若再逢災必吵,恐非國家之福。

地方中央合作防疫

同步刊登在自由時報

面對豬瘟疫情來勢洶洶,禁止廚餘養豬的呼聲再起,且聲量一面倒,廚餘養豬業者幾近成了霸凌的對象,連合法廚餘養豬業者也很難倖免;就有高雄的黃姓業者無奈地表示,他已經依照政府規範,投資設置廚餘高溫蒸煮機等,若說禁就禁,等於把廚餘養豬業者逼到牆角。

豬是台灣農村重要的產業,飼料豬或廚餘豬都是我們的好朋友,也都是台灣好豬。由於目前中央的政策係以輔導轉型鼓勵廚餘養豬業者改用飼料為主,但已有地方政府早先一步發布「禁止廚餘養豬」的行政命令。

依照廢棄物清理法規定,廚餘為廢棄物,廚餘清除及處理的中央主管機關為行政院環保署;地方主管機關為直轄市、縣(市)政府;又依據地方制度法規定,廢棄物清除及處理屬於地方自治事項,執行機關為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。雖然地方自治事項由地方制定自治條例或規則據以執行,但地方制度法第三十條也規定,自治條例(及規則)與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。

由於現行的中央法規與地方自治條例或規則皆同意廚餘可再利用於養豬;若地方採取更嚴格的規範,以一紙行政命令宣布「禁止廚餘養豬」,甚至去修正相關的地方自治條例或規則,是否允當?合法?合憲?這已涉及憲法層級,非在此可三言兩語道之;但可以預見的是:(一)養豬業者到底是要遵循中央法規或者是要遵循地方自治條例或規則;(二)過去事業廢棄物四處流竄的問題是否會重演?寬嚴不一的廚餘回收再利用方式,是否引發日後廚餘到處流竄的問題?

為全民之福,有效率的防疫,中央與地方應彼此出於善意、互相尊重協調、互相補充、互助合作。