分類彙整:地方創生

地方創生,鄉村地區整體規劃先行

只有管制 沒有計畫

過去鄉村地區的建設或發展所依據的法令,多為一般土地使用及營建管理法規,規範鄉村地區整體性建設的法規尚付闕如。鄉村地區建設涉及農地利用、建築管理、公共設施、文化景觀及農村生態環境,若無特別法的規範,必然增加執行上的困難。

鑒於農漁村建設或鄉村地區發展的重要性,行政院農業委員會曾於1994年研訂《農村計畫法》草案,因其內容涉及土地使用管制及建築管理等權責問題,內政部表示該部正進行研訂《城鄉計畫法》,遂建議農委會暫緩制訂,但事經多年內政部尚未研訂《城鄉計畫法》。農委會鑒於農村建設專案立法的重要性,再於2009年研訂《農村再生條例草案》,並於2010年7月經立法院通過。

曇花一現

農委會在《農村再生條例草案》明訂成立農村規劃發展署專責執行,相關條文因圈地疑慮而遭悉數刪除,農村整體規劃的期待曇花一現,農村與城鄉重回缺乏整體性規劃的狀態

與國土計畫接軌,推動鄉村地區整體規劃

目前,全國共有4,000多處鄉村地區,因為沒有考量鄉村地區特性及發展需求進行空間規劃及資源投入,導致鄉村陷入環境窳陋、建築頹圮、產業沒落、人口流失的發展困境。

欣見行政院為解決台灣總人口減少、高齡化、人口過度集中在大都市及鄉村發展停滯等問題,賴清德院長於2018年5月21日召開的第一次「地方創生會報」聽取國家發展委員會提出的「我國地方創生國家戰略初步構想」簡報後,表示將全力配合推動「地方創生」來促進島內移民及都市減壓,並將2019年定為「台灣地方創生元年」。

配合「地方創生」的推動與落實,作為「地方創生」主要實施地區的鄉村地區需要有整體性的規劃先行,並於課題分析及策略研擬之後,再進行空間的規劃及資源的投入,以免投資不契合需求造成資源的浪費。

要如何處理呢?再啟《城鄉計畫法》或《城鄉計畫法》的研訂工程,或重新檢視《農村再生條例草案》,恐怕只會讓爭議再起,緩不濟急。

營建署城鄉分署分署長陳繼鳴先生曾透過媒體表示,過去鄉村地區計畫都沒有整體計畫,現在先在全國國土計畫找到位置放,讓各縣(市)把鄉村地區帶出來,不只保護農地,而是真正讓鄉村地區活化,有景觀、經濟。

因此,可行之道似乎可以寄望在《國土計畫》上。

《國土計畫法》於2015年12月18日經立法院三讀通過,總統於2016年1月6日公布,行政院定該法自2016年5月1日施行。考量國土計畫法將於施行後六年內取代區域計畫法,且依該法規定,直轄市、縣(市)國土計畫並應於2020年5月1日前公告實施。

按已於2018 年4 月30 公告的《全國國土計畫》應辦事項(第十一章):直轄市、縣(市)政府應辦及配合事項一覽表(附表1-3-1)其第7項應辦事項即為「研訂鄉村地區整體規劃」,而工作內容則包括:(1)辦理鄉村地區基本調查:分析人口、產業、土地使用、運輸、公共設施服務等基本背景現況;(2)鄉村區屬性分類:依鄉村區屬性區分為農村發展型、工商發展型;(3)課題分析及規劃策略研擬:考量居住、產業、運輸、公共設施服務等需求,盤點課題及規劃因應策略;(4)鄉村地區空間發展配置:依鄉村地區屬性及規劃策略,研擬空間發展配置構想,指定供未來居住、產業、公共設施服務所需空間範圍;(5)執行機制:依空間配置構想,研擬可行策略執行機制及期程。

依其工作內容來看,透過妥善規劃,直轄市、縣(市)層級地方創生策略應該可以在鄉村地區整體規劃中完整呈現。更重要的是,透過這個程序,可以讓地方政府盤點鄉村地區基本資料與需求,進而讓中央政府了解地方政府對於「地方創生」的認知和專業能量是否足以因應,讓中央政府與地方政府成為推動地方創生的生命共同體。

由於直轄市、縣(市)層級的國土計畫規劃工作已陸續展開,當時的經費補助、委託內容與委辦對象不見得都有考慮鄉村地區整體規劃這一部分,因「地方創生元年」在即,建請各相關主管機關調整補撥經費,先就直轄市、縣(市)所轄區域內最為亟需地方創生的鄉(鎮、市、區)則一試辦,並邀集中央主管機關、直轄市、縣市國土計劃規劃團隊、亟需地方創生的鄉(鎮、市、區)、相關學者專家就鄉村地區整體規劃策略擬聚共識,並研訂鄉村地區的整體規劃手冊以為依循。

長遠之計,則考慮修訂《國土計畫法》,將鄉村地區的整體規劃工作納入國土計畫法。

註:「鄉村區」是非都市土地之一種使用分區,係依《區域計畫法施行細則》第11條及作業須知第5點規定,為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要,會同有關機關劃定之分區。

部會創生資源,誰要來整合、檢討與調整

有別於日本首相安倍晉三的「三支箭」地方創生策略,國發會已擬定台灣版的五支箭:「企業投資故鄉」、「科技導入」、「整合部會資源」、「社會參與創生」、「品牌建立」等,要來解決台灣面臨的難題。

在整合部會資源部分,陳美伶指出,過去中央部會各式各樣的計畫,常有內容重複、資源錯置等問題。尤其是政府補助案通常由各地方政府以企畫書來競逐,造成補助金大多都被擅長寫企畫書的地方或單位拿走了,資源進不到真正需要的第一線去。

為了翻轉這樣的通病,國發會特別盤點出三十九個中央部會正在施行中的計畫,要求從二○一九年起,每項都必須保留一○%的金額給地方創生,使所有部會策略產生交集,圍繞在同一主軸下進行,集中火力,避免各自為政。

經國發會初步盤點,目前中央部會有多項計畫與地方創生相關,諸如:教育部「大學社會責任實踐計畫」、農委會「農村再生第二期實施計畫」、科技部「人文創新與社會實踐計畫」、文化部「社區營造三期及村落發展計畫」、經濟部「小型企業創新研發計畫(SBIR)管理與推動計畫」、「推動中小企業城鄉創生轉型輔導計畫(SBTR)」、內政部「城鎮之心工程計畫」、客委會「客家浪漫臺三線計畫」等等等,將加以整合,檢討調整相關計畫,符合地方創生精神及策略,結合產官學研社共同推動,將更能有效落實地方創生。國發會將建議行政院參考日本推動地方創生模式,由行政院院長召集成立行政院地方創生會報負責決策,並由國發會擔任幕僚,負責統籌、協調整合,以及規劃與支援協助等工作。

我們就靜待誰要來整合、檢討與調整相關計畫,以符合地方創生精神及策略……