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司法院釋字第五一八號解釋

中華民國 89 年 12 月 7 日 院台大二字第 28883 號   解 釋 文

  農田水利會為公法人,凡在農田水利會事業區域內公有、私有 耕地之承租人、永佃權人,私有耕地之所有權人、典權人或公有耕 地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人,依農田水利會組 織通則第十四條規定,均為當然之會員,其法律上之性質,與地方 自治團體相當,在法律授權範圍內,享有自治之權限。同通則第十 五條第一項規定:會員在各該農田水利會內,有享有水利設施及其 他依法令或該會章程規定之權利,並負擔繳納會費及其他依法令或 該會章程應盡之義務。第二十二條又規定:農田水利會之組織、編 制、會務委員會之召開與其議事程序、各級職員之任用、待遇及管 理等事項,除本通則已有規定外,由省(市)主管機關擬訂,報請 中央主管機關核定之,係為增進公共利益所必要,且符合法律授權 之意旨,與憲法第十五條財產權保障及第二十三條基本權利限制之 規定,並無牴觸。惟農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小 給水路、小排水路之養護歲修費,其分擔、管理與使用,基於台灣 農田水利事業長久以來之慣行,係由各該小組成員,以互助之方式 為之,並自行管理使用及決定費用之分擔,適用關於私權關係之原 理,如有爭執自應循民事訴訟程序解決。因此,中華民國七十五年 一月三十一日修正發布之台灣省農田水利會組織規程第三十一條第 二項雖規定掌水費用由小組會員負擔,第三十三條亦規定小給水路 及小排水路之養護、歲修,由水利會儘量編列預算支應,不足部分 得由受益會員出工或負擔,要屬前項慣行之確認而已,並未變更其 屬性,與憲法保障財產權之意旨無違。

解釋理由書

農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨,由法律賦與 其興辦、改善、保養暨管理農田水利事業而設立之公法人。依農田

水利會組織通則第十四條規定,凡在農田水利會事業區域內公有、 私有耕地之承租人、永佃權人,私有耕地之所有權人、典權人或公 有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人均為當然之會 員。其法律上之性質,與地方自治團體相當,在法律授權範圍內, 享有自治之權限。同通則第十五條第一項規定:會員在各該農田水 利會內,有享有水利設施及其他依法令或該會章程規定之權利,並 負擔繳納會費及其他依法令或該會章程應盡之義務。第二十二條又 規定:農田水利會之組織、編制、會務委員會之召開與其議事程序 、各級職員之任用、待遇及管理等事項,除本通則已有規定外,由 省(市)主管機關擬訂,報請中央主管機關核定之,係為增進公共 利益所必要,且符合法律授權之意旨,與憲法第十五條財產權保障 及第二十三條基本權利限制之規定,並無牴觸。   台灣農田水利事業基於長久之慣行,設有水利小組,該水利小 組係由灌溉面積五十一公頃以上一百五十公頃以下範圍,以埤圳為 單位所組成,埤圳之灌溉面積較大者,得按支分線分設二個以上水 利小組,區域過小者,得合併鄰近區域聯合設置之(七十五年一月 三十一日修正發布之台灣省農田水利會組織規程第二十四條第一項 參照),在此範圍內之灌溉系統稱為小給水路及小排水路,小給水 路、小排水路以上之灌溉系統由農田水利會負責掌管;小給水路、 小排水路以下之灌溉系統,因區域遼闊,水源有限,各會員耕作面 積互有差等,為有效分配灌溉用水,維持灌溉用水秩序暨維護、修 補與管理小給水路、小排水路等事務,向由水利小組之會員自行組 成互助性之組織,以出工(自行擔負水利小組分配灌溉用水暨水路 維修等工作)或出資方式自行處理,其由會員出資者,其負擔之額 度,亦由水利小組會員自行議決後委由農田水利會代收並交由各該 小組管理、支用。從而農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及 小給水路、小排水路之養護歲修費,其分擔、管理與使用,基於慣 行(參見行政院農業委員會八十七年十月十九日(八七)農林字第 八七一四六二五五號函),係適用關於私權關係之原理,如有爭執 自應循民事訴訟程序解決。此與農田水利會組織通則第二十五條至 第二十八條所規定農田水利會應向會員徵收之會費、工程費、建造物使用費及餘水使用費等公法上之負擔並不相同,依八十四年五月 二十七日修正發布之臺灣省農田水利會組織規程第二十九條規定, 掌水費及小給水路、小排水路養護、歲修之費用,得委託水利會代 收,尤足證明其係水利小組成員因適用私權關係之原理所成立之權 利義務關係,縱經農田水利會編列專款補助,以減輕農田水利會會 員之負擔,亦不因此而變更此一屬性。故台灣省農田水利會組織規 程第三十一條第二項(八十四年五月二十七日修正為第二十六條第 二項)雖規定掌水費用由小組會員負擔,第三十三條亦規定小給水 路及小排水路之養護、歲修,由水利會儘量編列預算支應,不足部 分得由受益會員出工或負擔(八十四年五月二十七日修正為第二十 八條第二項),要屬前開慣行之確認而已,與憲法保障財產權之意 旨無違。   農田水利會既為公法人,其與會員間之權利義務,應屬公法關 係,且控制水量及分配灌溉用水,乃至於給水路之維護、修補與管 理,要皆具有公權力行使之性質,在農田水利會已由法律明定其為 公法人,且於行政訴訟制度已全面變革之後,是否仍應循其長久之 慣行而保留適用關於私權關係之原理,抑或應將由會員負擔之掌水 費暨小給水路、小排水路養護、歲修費,歸屬為公法上之負擔而以 法律明定,均應予以檢討。再者,台灣省嘉南農田水利會水利小組 會議要點第三點規定:水利小組會議出席人數非有應出席會員二分 之一以上之出席不得開會,但同一案件召集二次以上(包括二次) 仍未達二分之一時,不在此限;第六點規定:水利小組會議應於開 會三日前,於重要據點辦理公告通知會員,並開會當日利用基層組 織或廣播方式,督促會員參加。係關於水利小組會議最低出席人數 之限制及督促會員參加該項會議之方法,在憲法之民主政治原則下 ,各種團體內部意見之形成,固應遵守多數決之原則,惟該要點規 定之事項,在性質上仍非司法院大法官審理案件法所稱之法律或命 令,不得作為解釋之對象,併此指明。

大法官會議 主 席 翁岳生 大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄

王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男

監察院:為政府推動農田水利會改制事宜監察院調查報告指出仍宜審慎規劃因應多方評估考量

監察院:為政府推動農田水利會改制事宜監察院調查報告指出仍宜審慎規劃因應多方評估考量

資料來源:監察院監察委員新聞稿

因應政府109年10月1日推動農田水利會改制為公務機關之最後期限,行政部門需於有限時間內完成農田水利會改制之法制作業及其配套措施規劃,監察院依據審計部106年度中央政府總決算審核報告內容審核意見調查後,經監察院財政及經濟委員會於今(4)日通過李月德委員(該調查召集人)、楊美鈴委員、章仁香委員完成的調查報告,認為行政部門已進行研擬之相關法制作業及其配套措施中,仍存有若干宜加注意審慎預備之處。

 

調查報告指出,行政部門所規劃未來改制後人事雙軌雙流制度,與現行公務人員體制及分工型態迥異,未來如何落實公務人員與農田水利事業人員二套不同管理制度,應於規劃中將涉及員工權益保障事項之資訊透明公開以獲取最大支持諒解。

 

而因各農田水利會未來資產及負債規劃由國家概括承受,並計畫依原各農田水利會資產狀況成立分別不同之作業基金,惟各地農田水利會非事業用資產條件不一,各處作業基金財務狀況恐差異甚大,部分區域可能需要高度仰賴政府財政預算補助,恐對未來公務預算分配造成公平性質疑,而各水利會之作業基金在運作上,如何避免互相流用之疑慮,行政部門似應妥為審慎因應。

 

又目前國內農田水利會屬會籍灌區外之優良農地廣大,行政部門雖已擬定灌區外農地灌溉政策,然迄今對於所需人力及預算之缺口,似尚未擬訂因應方案及策略,面對改制公務機關後可能擴大之灌區面積,行政部門亦需多方評估考量,避免缺漏。

 

此外,對於現階段各農田水利會無償照舊使用他人(私有)土地部分,未來農田水利會改制公務機關後,隨即形同全國尚未取得之既成道路或公共設施保留地徵收補償等概念,若未能提前預為準備,有計畫的取得土地合法使用,累計之金額恐將隨時間增加而鉅額滾動,未來勢必造成政府財政沈重之負擔。

 

至於行政部門研擬中之農田水利法草案,原目的係為推動農田水利會改制為公務機關後,使灌溉排水系統管理政策執行有一明確法律依據,以解決當前農田水利事業管理困境,惟調查過程中瞭解行政部門似未將灌溉管理組織另以組織法型態規範,俾將原農田水利會人員之人事管理納管,卻將應於農業部或農村及農田水利署組織法內規範之灌溉管理組織,分離置入於該農田水利法草案中,因而產生是否抵觸「中央行政機關組織基準法」第5條相關規定,有無混淆法規體系,在法制作業上需重啟程序,恐不利時效之疑慮,亦允宜審慎釐清。

因應政府109年10月1日推動農田水利會改制為公務機關之最後期限,行政部門需於有限時間內完成農田水利會改制之法制作業及其配套措施規劃,監察院依據審計部106年度中央政府總決算審核報告內容審核意見調查後,經監察院財政及經濟委員會於今(4)日通過李月德委員(該調查召集人)、楊美鈴委員、章仁香委員完成的調查報告,認為行政部門已進行研擬之相關法制作業及其配套措施中,仍存有若干宜加注意審慎預備之處。

 

調查報告指出,行政部門所規劃未來改制後人事雙軌雙流制度,與現行公務人員體制及分工型態迥異,未來如何落實公務人員與農田水利事業人員二套不同管理制度,應於規劃中將涉及員工權益保障事項之資訊透明公開以獲取最大支持諒解。

 

而因各農田水利會未來資產及負債規劃由國家概括承受,並計畫依原各農田水利會資產狀況成立分別不同之作業基金,惟各地農田水利會非事業用資產條件不一,各處作業基金財務狀況恐差異甚大,部分區域可能需要高度仰賴政府財政預算補助,恐對未來公務預算分配造成公平性質疑,而各水利會之作業基金在運作上,如何避免互相流用之疑慮,行政部門似應妥為審慎因應。
又目前國內農田水利會屬會籍灌區外之優良農地廣大,行政部門雖已擬定灌區外農地灌溉政策,然迄今對於所需人力及預算之缺口,似尚未擬訂因應方案及策略,面對改制公務機關後可能擴大之灌區面積,行政部門亦需多方評估考量,避免缺漏。

 

此外,對於現階段各農田水利會無償照舊使用他人(私有)土地部分,未來農田水利會改制公務機關後,隨即形同全國尚未取得之既成道路或公共設施保留地徵收補償等概念,若未能提前預為準備,有計畫的取得土地合法使用,累計之金額恐將隨時間增加而鉅額滾動,未來勢必造成政府財政沈重之負擔。

 

至於行政部門研擬中之農田水利法草案,原目的係為推動農田水利會改制為公務機關後,使灌溉排水系統管理政策執行有一明確法律依據,以解決當前農田水利事業管理困境,惟調查過程中瞭解行政部門似未將灌溉管理組織另以組織法型態規範,俾將原農田水利會人員之人事管理納管,卻將應於農業部或農村及農田水利署組織法內規範之灌溉管理組織,分離置入於該農田水利法草案中,因而產生是否抵觸「中央行政機關組織基準法」第5條相關規定,有無混淆法規體系,在法制作業上需重啟程序,恐不利時效之疑慮,亦允宜審慎釐清。

自由廣場》花生之亂殃及農民權益

自由廣場》花生之亂殃及農民權益 – 自由電子報 自由評論網 https://talk.ltn.com.tw/article/paper/1334006

最近在雲林縣流傳一張明年度的「關稅配額花生進口權利金決標單」,特定人士並把它製作夾報文宣,刻意把關稅配額進口權利金扭曲當成花生的進口價,散佈花生價低的消息,並指控民進黨政府坑殺農民,掀起「花生之亂」導致產地花生價跌,農民恐慌。

什麼是關稅配額進口權利金

我國於2002年加入世界貿易組織(WTO)後,為履行入會承諾,兼顧自由貿易及保護國內農業目的,依據 WTO 農業協定規定對敏感性的農產品採取「關稅配額」保護措施,花生就是關稅配額保護的品項,由財政部依規定,於前一年度八月公告配額;並採公開標售關稅配額進口權利的方式分配配額;登記有案的進口商均可透過進口權利投標參與關稅配額核配之申請,按其投標金額高低順序核配。這種作法行之有年,不是今年才有。

開標結果,明年度花生進口權利金標售價格介於每公斤31.3至38.8元,平均為34元;也就是進口每一公斤的花生進口商就必須繳交34元權利金,刻意把關稅配額權利金混淆當作進口價格,打壓市場價格,實在是居心不良。

實際進口成本?

其實,進口商進口花生的實際的成本除了須繳交關稅配額權利金外,還包括支付給賣家的價款及25%的進口關稅;假設進口到港價每公斤24.5元(實際金額以進口商進口為準),加上25%的進口關稅每公斤6元,以及每公斤34元的關稅配額權利金;則每公斤的實際進口成成本應為64.5元(每台斤38.7元),絕對不是散布謠言者所宣稱的進口價每公斤僅30多元。

政府承諾進場收購花生

在謠言不斷散播下,不僅產地花生價格受到影響,也連帶引起農民的恐慌,面對產地惡勢力,農委會除正式行文法務部提出檢舉外,也已協調雲林縣虎尾、北港、元長、崙背等農會及部分合作社場收購花生,每台斤收購價格將從40元起跳。農委會主委陳吉仲更呼籲農民切勿恐慌、不必賤價求售。

於此,除了籲請特定人士勿再繼續玩文字遊戲誤導社會大眾,影響正在收成的花生農民權益外,也要呼籲產地農民顧好品質,不要誤信政府坑殺農民的謠言,相信農委會全力保障農民收益的承諾。

【張育寧的主筆嗨賴】專訪 921 震災重建基金會執行長謝志誠:「當前國家核心問題是社會誠信瓦解,堅持的韌性不夠。」

1999 年 9 月 21 日集集發生芮氏規模 7.3 的地震,造成台灣自二次大戰後傷亡規模最大的災害,死亡 2,454 人、受傷 11,305 人,超為 5 萬棟房屋全倒,另有 5 萬多棟房屋半倒。這場地震,震出了台灣建築法規的漏洞,更震出台灣社會內高度不信任的政治社會文化現實。

921 地震 20 週年前夕,時任九二一震災重建基金會執行長謝志誠接受《報橘》專訪,回顧災後協助災民重建傾倒房屋的過程。基金會資金來自民間捐款專戶,在複雜的政治口水文化中,要即時撥款協助「真正的」災民重建家園,同時保持基金會運作的透明與公正性,謝志誠說,「在施與受之間,社會信任是關鍵。」偏偏,台灣社會最缺乏的就是信任。

即使基金會最後達成零呆帳率和高度預算執行效率,但災後 20 年,從現實來看,社會不信任的政治文化環境,讓台灣公務體系在「主計治國」的泥沼中愈陷愈深難以進化,不斷挖深這個泥沼的,不是公務員、而是在政黨惡鬥與媒體惡意操作中輕易隨之起舞的公民社會。

集集大地震的社會傷口已經結痂癒合,但台灣在這樣巨大的傷口癒合後,學到了什麼?災後 20 年,我們與謝志誠一起回顧 921 重建過程的社會矛盾,或許,這是再好不過的時機讓台灣社會回頭思考,打造一個互信的民主社會文明,我們缺了什麼?又該補足什麼?

採訪/文字:《報橘》總主筆張育寧;責任編輯:詹益昀

張育寧(《報橘》總主筆張育寧,以下簡稱「張」):你在擔任 921 災後重建基金會之前,除了在大學任教,也很積極參加社會運動;能否跟我們回顧,2000 年當時會接基金會執行長的最主要的原因是什麼?

謝志誠(921 震災重建基金會執行長謝志誠,以下簡稱「謝」):921 基金會成立時,行政院聘請辜振甫先生擔任董事長,王金平與吳伯雄先生為副董事長,孫明賢、孫震、 陳長文、殷琪、蕭新煌、孫越等為董事, 翁岳生、 彭百顯、 廖永來、張溫鷹等為監事,依據捐助暨組織章程來看,921 基金會設定的目標是:「秉持公開與獨立自主原則,管理運用來自各界的愛心捐款。」

可是,由於沒有面對大型災難的經驗,剛成立的 921 基金會仍循著「公設財團法人」的傳統思考模式,以配合政府施政方針為運作主軸,只接受政府單位的提案,行事風格較像沉穩內斂的「夥計」,導致 2000 年 8 月 1 日監察院內政及少數民族委員會第 3 屆第 37 次會議對行政院提出糾正案:「行政院財團法人九二一震災重建基金會對基金之管理運用,欠缺合理有效;內政部未積極輔導與切實監督。」當時民間也對 921 基金會多所批判,指責 921 基金會「植物人化」,空有民間形式,並無太大功能。

2000 年政黨輪替,這個基金會的董監事在 2000 年 5 月 17 日召開的第一屆第三次董監事聯席會決議:「基於尊重新政府起見,全體董監事向行政院長提出總辭。」會議除通過兩項補助計畫外,其餘已經審議委員會審議通過的八項計畫則予以緩議。請辭之後,民進黨政府上台,即進行改組,重新聘請董事、監事、董事長、副董事長及執行長。

2000 年 6 月 19 日 921 基金會召開改組後的董監事聯席會,聘請我擔任執行長,在此之前我加入由李遠哲院長擔任召集人的全國民間災後重建聯盟,擔任副執行長,而改組後的 921 基金會之所以會聘我擔任執行長,應該與李遠哲院長的推薦有關。

在點頭承接這個任務之前,我因為擔任全國民間災後重建聯盟副執行長,早已進出 921 災區不計其數,在了解災情及需要解決的問題後,發自內心的責任感一直盤旋在腦海裡,那是我熟悉的場域,有跟我家鄉一樣的聲音,我深信只要有機會我應該可以過去幾年累積的歷練來把這個任務作好,我也相信這是一個可以自我磨練、精進、發揮與貢獻的機會,所以在辜振甫董事長約見並徵詢我時,我就二話不說的點頭說:「好!」

《迸裂土地而出的力量‖推薦序》回顧九二一

殷琪 / 欣陸投控股份有限公司董事長、前財團法人九二一震災重建基金會董事長

一九九九年九月二十一日凌晨一時四十七分,台灣中部山區發生芮氏規模七.二的地震,車籠埔斷層的錯動造成地表破裂,劇烈搖晃整座島嶼。一百零二秒的地震致使兩千四百一十五人死亡,二十九人失蹤,一萬一千多人受傷,全倒與半倒的房屋超過十萬間。

自然災變的無情帶來渾沌的挑戰與生命的巨變。但也是在這樣的強烈衝擊下,面對生命拋出的課題:生離死別、家園崩毀、創傷焦慮,迫使人們從不同角度重新檢視生命的寬度與可能。本書介紹的十二個案例,他們在災後分別從自身經驗及專長出發,身體力行地為「家」和「社區」作了寬廣的詮釋,以長者、孩童、產業、地方培力為核心,為區域提供穩定而深厚的服務力量。地震後近二十年,無論社會如何變遷,這些工作者依然堅守在各自崗位上,發展出最適合在地的樣貌,為想回家、想進鄉的青年開闢可依循的道路,也建構出可與外界對話、連結的管道。

突發的災難也讓全國上下總動員,從中央到地方,公私協力,協調法規、調派設備、人力、匯集資金和資源,挹注災民救助安置及災區重建復原。中央政府將其中一部分的民間捐款匯入「九二一賑災專戶」,並於一九九九年十月三日成立九二一震災重建基金會(以下簡稱九二一基金會),由行政院聘請辜振甫先生擔任董事長,王金平、吳伯雄二位先生為副董事長,開啟九二一重建之路。

我個人跟九二一基金會的淵源,則是從基金會成立之初,便擔任董事;二〇〇〇年五月,民進黨政府執政後,行政院續聘辜振甫先生、王金平先生擔任九二一基金會董事長及副董事長,聘我為副董事長,同時聘任台灣大學謝志誠教授擔任執行長兼發言人。二〇〇二年七月三十一日,行政院改聘我為董事長,謝志誠教授也持續承擔重建的重任,直到二〇〇八年七月基金會任務完成並解散後,才隨之卸任。重建之路漫長,幸而有工作團隊堅定的投入,一往無前。

九二一重建乃是集眾人之力量與意志的重大工程,謝老師自投入災後重建工作以來,一直扮演著團隊靈魂人物的角色,不但透過深入瞭解和對話與地方團體建立互相信任的基礎,也一步一步地引導他們強化自主重建的信心,加上對災區重建理念及原則的堅持,讓工作團隊在住宅重建、生活重建、防災搶修復建、產業重建等規劃上都有扎實的投入。迨重建任務告一段落,九二一基金會於二〇〇八年七月三十一日解散,二〇〇九年十一月十八日完成清算後,將四十五億三千零五十一萬九千二百二十五.五元結餘現金及四億二千二百萬左右的不動產全數移撥財團法人賑災基金會,但謝老師及其帶領的執行團隊所留下諸多寶貴經驗,至今仍深深影響參與重建工作的個人及團體。

災變毀壞了家園,卻為教育及地方發展開了另一扇門。硬體重建之外,重建工作者更應時時自我提醒:「人」才是最終目的,以人為本的關懷、前瞻視野、踏實行動,這些都是成就百年樹人的必要條件;而從本書各案例中的工作者身上,我看見無法被擊垮的堅持、動能與韌性,也從震後重生的契機中,看見羽化成蝶,自立改變地方的潛力。

《迸裂土地而出的力量‖推薦序》堅持,讓社會充滿溫暖

張景森 / 財團法人賑災基金會董事長

逝者如斯,一眨眼,九二一大地震已經是二十年前的事了,回想一九九九年九月二十一日凌晨一點四十七分起的幾十秒天搖地動,對於多數已成年的臺灣民眾來說,應該都是難以忘懷的恐怖經歷吧?
九二一的可怕何止天搖地動。地震過後,從受創最重的南投沿著車籠埔斷層、
雙冬斷層往北走,隨處可以看到大地震後的破壞,根據行政院主計處統計,全國半倒及全倒的建築物高達八萬兩千餘棟,死亡人數高達2,378人,不但人員傷亡慘重,也震毀許多道路與橋樑、電力設備、維生管線等公共設施,更引發大規模的山崩與土壤液化災害,種種災情使得九二一大地震成為臺灣自第二次世界大戰以來最嚴重的自然災害。

然而,也正是在這樣嚴竣的災後,我們才更能看到人性的光輝與溫暖。在九二一發生之後,國內各大民間組織及宗教團體積極投入救災與捐助,民間各地捐款踴躍更是全台灣首見最大規模的募捐行動。保守估計,現金捐款總數高達新台幣三百一十五億元。全國三十三個受災鄉鎮市區,進駐的民間工作團隊保守估計達一百三十個個!同時,為了促使龐大的民間捐款可以有效分配以及確認流向,在各
界社會賢達人士投入下,全國民間災後重建聯盟因此應運而生。
然而,投入災區的工作團隊,不管是外來者,或者在地的自發者,其實大部分都是擁有理想與熱忱,但卻不見得具備爭取資源的本領,因此在災變半年之後,隨著外界的關注漸次減少,資源也逐漸耗盡,儘管有全盟提供協助,但隨著其二年階段性任務的圓滿解散,大部分自主的工作團隊終究還是逐漸地在彈盡援絕下逐一選擇結束任務,退出災後服務。
然而,九二一的災害影響真的太大了,絕非短短的兩、三年災後服務就可使受災地區以及居民浴火重生,因此仍有一批人秉持著信念,咬牙堅持下來,他們繼續用自己的理念與方式,陪著社區一起發展,其中更有從受助者轉變成助人者,在莫拉克風災發生後,用自身的經驗與歷練,陪伴、協助莫拉克的受災民眾從苦痛中重新迎向日常,而且,二十年來一直都在。
只是人生又有幾個二十年呢?把二十年的寶貴時間都奉獻給災後重建工作的人,如果沒有信念,如果沒有堅持,一定支撐不了這麼久的。而我們的社會,需要更多這樣的堅持,才能讓社會更好、更溫馨。
謹代表賑災基金會在此對本書作者謝志誠教授、陳鳳麗女士以及本書中十二個故事的主人翁致上最高的敬意!亦希望透過本書的出版,可以讓這些故事成為可以傳承的紀錄與經驗。

 

《迸裂土地而出的力量‖推薦序》重建牽起生命連結,本心凝聚社會共好

蔡培慧 / 立法委員、前財團法人九二一震災重建基金會執行秘書

921大地震,徹底改變了人生的方向

1999年9月21日凌晨1時47分,全台發生芮氏規模7.3的有感地震,造成51,711間房子全倒、53,768間房屋半倒。19年前這場大地震,造成嚴重的傷亡,也改變許多人一生的命運。

在921大地震前,我是個必須要時常往返在工作的城市與農鄉的人。921那一震,我只有一個念頭:「我要回家。」回到南投、回到魚池、回到頭社,我迫切的想知道家鄉是否一切安好?房子是否倒塌?頭社壩是否潰堤?鄉親是否已安全脫困?在返家的路上,心情無比複雜。

記憶中的家,僅能在夢中回憶

921的震央在南投集集,造成當地人員傷亡慘重,多數建物也傾毀,災後的72小時,是搶救的黃金期,每一個投入救災的人員都在跟老天爺比賽,為避免災情持續擴大,國軍進駐重災區域,開始透過機械進行救援工作、清運傾倒的房舍,為了在重災區把握時間救援,即便只是一面牆倒塌,也必須將房舍全數拆除。

經過漫長的駕車與徒步,我總算回到家。映入眼簾的家門口是一地殘磚斷瓦,記憶中的老家三合院土牆早因餘震不斷的情況下散落,關於老家的一切,就停留在國軍救災的怪手。這麼多年過去了,我只能將過往與阿公阿嬤的生活點滴與童年記憶深埋在心中,彷彿生命缺了一塊,空著回不來了。

堅持不懈的韌性,跨過國界的圍籬、縣市的疆界,凝聚了「本心」

許多人自921大地震後,選擇與原本人生規劃相反的路徑走去,他們放下原本的生活,投身於南投,奉獻於農村,搭建起隱形於農村社會中的社會安全網。如空手道教練黃泰吉與廖德蘭,在地震過後,為尋找失聯的學生,從此移居南投十八年,貢獻空手道專業,投身偏鄉學童體育培訓與生活照顧。車行老闆邱慶禧成立工作站,投入地方的實體建設、社區服務、老人送餐與心靈重建。廖振益於災後發起共同開伙,與村民共食,開辦社區學園、成立福利協會,也透過產業推廣增加社區收益,改善生活品質。建築師朱國華放下台北事務所,陪伴魚池長寮尾社區再生,協助大樓住戶重建,持續和居民討論如何進行規畫,而後也決定留在南投執業、協助地方。

紙教堂是1995年日本阪神大地震後,暫時替代原有倒塌教堂的聚會所,2005年阪神地震10周年之際,紙教堂在新故鄉基金會董事長廖嘉展的努力下,漂洋過海來到台灣,落腳埔里,持續給予人們安定的力量。「信任、信心與堅持」書寫了10個921災後堅持至今、韌性不放棄的經驗,為這近20年來持續堅強的人留下軌跡。猶如紙教堂的移動,抑或是來自外地但投入南投工作的夥伴,不只是打破國界圍籬,跨越縣市鄉鎮的疆界,更是人與人之間「本心」的凝聚。

為家鄉與農村盡一份心力

那段日子,壓抑難過的情緒,我全心投入救災及復原的工作中,也下定決心留在南投,與家鄉生活在一起,一磚一瓦重建農村。1999年震災後,我與韋薇修女帶領的新事社會服務中心在埔里宏仁國中設立原住民物資站,確保能夠將資源送往道路的每一個端點,協助200多戶移住、租屋於埔里的原住民短暫安置於宏仁國中,持續推進復原工作。因著慈濟與各界善心人士協助下,於同年12月在埔里建置大愛二村,安頓105個受災戶。而後2000年至2008年,我投入921震災重建基金會工作,陪伴受災家庭一步一步重建家園,更看見家鄉族群的多元性、發掘在地特色、促進地方經濟活化、產業振興。大家現在所熟悉的「愛的書庫」、「居家照護」、「地方產業」及「老人送餐」等服務,都是當時基金會與投入重建的每一個夥伴所種下的種籽,至今仍持續發酵。

921雖然帶給人們難以抹滅的傷痛記憶,但台灣社會將這份傷痛轉換為社會支持的力量,無論是農村振興,人際關係與資源的流動,都有了不同的啟發與政策。隨著世界的流變,我們也要往前邁進,用遼闊的視野、流轉在人與人間的正面力量,在尋求安身立命的同時,進一步凝聚共好的社會。

《迸裂土地而出的力量‖引言》信心、信任與堅持

文|謝志誠 (謝志誠/財團法人豐年社董事長、前財團法人九二一震災重建基金會執行長)

       距離上個世紀末的九二一大地震,已經過了二十年。歷時一〇二秒的天搖地動,山河為之變色,多少家園為之破碎,多少黎民蒼生為此付出數年的光陰重建家園、心靈與人生。

二十年前的這一震,把國人的心糾繞在一起。社會各界踴躍捐輸金錢與物資,奮不顧身地投入救災賑災工作,展現高度的同胞愛;國際社會也相繼伸出援手,以人道精神提供援助,發揮人間的大愛。

 

延續救災與賑災之後的重建工作,雖已逐漸為社會所淡忘,但重建過程所展現的豐沛活力、關懷與熱情,實已內化成這個社會的共同記憶。

在引入正題前,我必須把時空拉回當年的場景,說說當年相當重要,影響後續災後重建的一個由民間團結盟的組織—「全國民間災後重建協調監督聯盟(簡稱全盟)」。

全盟紀要[1]

一九九九年九二一大地震後,許許多多的民間團體(包含支持性、諮詢性、宗教與社會福利等性質),紛紛籌組工作團隊入駐災區,數量繁多。依據行政院九二一災後重建委員會非正式的統計,在全盛時期,全國三十三個受災鄉鎮市區,入駐的工作團隊可能超過一三〇個。他們的背景互異,思想觀念不一,使得整個災區呈現多元景象,但也出現一些亂象,包括:(1)團隊之間缺乏橫向聯繫,導致資源分配不均;(2)募款與捐款流向缺乏監督機制等。

當時為了便於提高資源分配效率並健全民間捐款的監督機制,在臺北市婦女救援基金會沈美真律師等人的發起奔走之下,於一九九九年十月一日在臺灣大學社會學系召開「全國民間災後重建協調監督聯盟(簡稱全盟)」第一次籌備會議。由瞿海源教授主持,共有二十六個民間團體出席,會中決定組織名稱為「全國民間災後重建協調監督聯盟」,簡稱「全盟」。所通過的宗旨與策略可概括為下列幾點:

  • (1)協調整合重建資源、
  • (2)協調民間力量及民間與政府間的協力合作、
  • (3)協調訂定和修訂法令和政策、
  • (4)監督民間捐款、
  • (5)監督政府重建工作、
  • (6)推動前瞻性的防災救難和社會價值重建工作。

會中除暫定全盟的存續時間為兩年外,也決議由婦援會提供辦公空間並支援籌備期間的行政工作,中華社會福利聯合勸募協會支援開辦經費。十月七日下午二點召開第二次籌備會,由李遠哲院長主持,會中確認全盟的宗旨與策略、捐款監督原則、徵信稽核作業要點等事項。當日下午五點由李遠哲院長主持全盟成立記者會,宣布全盟正式成立,由李遠哲院長擔任召集人,瞿海源教授擔任執行長。

全盟是許多立案團體以完成「階段性任務」為目標而結盟的組織,結盟之初即暫定存續時間為兩年,其理由是基於「階段性工作」。大家認為,一但階段性任務告一段落,結盟自然應該結束。

全盟設定的階段性任務有二:一為「震災捐款監督」,二為「協調資源」;分別由全盟下設的「捐款監督委員會」與「協調委員會」負責;前者由臺灣大學馮燕教授擔任召集人,後者則由執行長兼任召集人。

任務一:震災捐款監督

在「震災捐款監督」部分,全盟成立「捐款監督委員會」,擬定九二一民間募款帳戶監督原則。經募款單位同意後,由全盟協調會計師及律師共同查核募款單位資金來源、流向及其用途。歷經半年的徵信訪視,共動用會計師、律師、社工師等二七四人次,對四十六個志願接受徵信的九二一募款單位進行了六十八次訪視。二〇〇〇年四月二十九日全盟「捐款監督委員會」在總召集人李遠哲院長主持下,召開捐款監督總結報告記者會,結束第一階段的任務。再由中央研究院謝國興教授(全盟執行長)主筆撰寫《九二一震災捐款監督報告書》,於當年七月二十五日出版。不久之後,內政部也委託正風聯合會計師事務所辦理民間團體賑災捐款的查核,並於二〇〇二年二、四月出版《九二一震災民間團體賑災捐款數額使用情形及流向帳目查核報告﹝一﹞﹝二﹞》。

任務二:協調資源

至於「協調資源」部分,因全盟在成立之時即標榜「不接受震災捐款」原則,故只能從「媒合資源」切入,後囿於現實困難,轉而向外「匡計重建專款」。

(一)媒合資源

「媒合資源」是基於全盟在成立之時所標榜的「不接受震災捐款」原則,由全盟協調委員會審查加盟與非加盟團體所提出來的災區服務計畫與經費需求,再推薦給其他基金會或募款單位。從一九九九年十一月到二〇〇〇年一月,共審查通過八十八案,而實際獲得支持補助者只有四十八案,總計媒合成功的經費為七千二百三十萬八千七百四十五元。以媒合方式來達成資源協調流通的作用,基本上不算成功。

因為媒合的現實困難,迫使全盟協調委員會不得不認真思考如何扭轉困局,可行之道就是由加盟團體向外「匡計」一筆經費,作為補助災區工作團隊的基金。

(二)匡計重建專款

匡計重建專款的想法在一九九九年十二月便已開始進行,第一個應允協助的是矽統科技公司的杜俊元董事長,杜董事長在李遠哲院長致函後即刻回應捐款二千萬元,杜董事長的即時回應為全盟匡計重建專款的構想打了一劑強心針。

在杜董事長應允協助之後,中興保全公司也主動捐贈三百萬元,讓全盟可以順利撥出第一批聯絡站的補助款。後來TVBS關懷臺灣文教基金會、屏東縣政府及港都電臺等單位也陸續同意加入,終於讓「匡計重建專款」的構想得以落實,成為全盟用來補助聯絡站的專款。其中最為關鍵的一筆是來自TVBS關懷臺灣文教基金從其所募得的震災捐款提撥一億元浥注全盟所提的「九二一災後重建計畫」。至二〇〇一年七月底止,匡計重建專款總計一億五千二百六十四萬餘元。

(三)設置聯絡站

全盟是否應該在災區設置聯絡站的討論很早就開始(沈美真律師可能是最早提出這個構想的人),包括是否由全盟直接在中部以分支機構或辦公室的型態成立聯絡站。十月二十八日,第二次協調委員會通過「聯絡站設置辦法」,確立聯絡站的工作為「蒐集災區工作團隊資訊、反映重建區民眾意見、提供工作團隊必要協助、協辦全盟業務」等,並放棄全盟自行設置聯絡站的主張,將設立方式改為「已設置工作站或聯絡站的社團,得聲請加盟為全盟聯絡站」,或「協助加盟團體前往重建區設置聯絡站」。

全盟協調資源投入重建,是要以民間的立場來協助政府推動重建工作。全盟認為,重建規劃應該從社區開始,由下而上討論,彙整意見與想法,形成最大的共識。也就是,地方與社區的聲音要能出得來,社區內部關心重建的人要能夠組織起來。

「聯絡站設置辦法」在資源媒合階段是難以實現的,一直到「匡計重建專款」的構想逐漸落實,才得以在中興保全公司的捐款到位(二〇〇〇年一月)後,發出第一批聯絡站(石岡、埔里、福龜、東勢)補助款。

聯絡站的設置從二〇〇〇年一月開始實施,以主動規劃為原則,尋找在地工作團隊以合作的方式設立。第一批設立的聯絡站有:雙崎部落重建團隊、新故鄉重建工作站、石岡人家園再造工作站、本街重建工作站、長老教會東勢重建關懷站。全盟先後在重建區設立的聯絡站共有四十個。

立基於「社會信任(social trust)」

投入災區的工作團隊,不管是外來者,或者在地的自發者,不見得都具備有爭取資源的本領。時序進入二〇〇〇年一月,也就是災變後四至五個月,外界的關注漸次減少,資源也漸次淡薄,受災者開始進入「災變後失望期」,而工作團隊也開始陷入兵疲馬困、彈盡援絕的困境。當時,正主動在災區尋找在地工作團隊以合作方式設立聯絡站的全盟,為了不讓工作團隊因資源匱乏而瓦解,更為了讓剛播下的種籽得以發芽、成長。全盟立基於「社會信任」,適時調整資源配置策略,以創造工作團隊組織經營的時間與空間。當時全盟對聯絡站的補助主要在於維持工作團隊基本運作的人事費,其次是行政事務費。全盟只要求簡單的支出明細表,至於會計核銷則交由工作團隊及其經費管理單位自行負責。企劃或計畫書的提出,也基於災區需求的急迫性,不要求要寫出精緻完善的書表,甚至只要填具全盟設計好的表格即可。這種立基於「社會信任」的作法,使災(重建)區工作團隊不用陷於繁瑣事務的泥沼,而能有更多的時間和彈性去經營社區,培蓄自主的草根力量,這是九二一災後重建至為可貴之處。

熄燈解散

全盟是由許多已立案的團體聯合組織而成,對於全盟的存續期間、是否申請立案……等的討論從未間斷,甚至有點舉棋不定。一直到二〇〇〇年八月三十一日第二十七次協調委員會接受「立案籌備小組」的三點建議:「全盟的主要任務是幫忙災區服務工作團隊組訓、轉介資源,全盟本身的資源有限,九二一震災重建基金會改組後,協調資源服務災區工作團隊的型態將有所改變,以後應由九二一震災重建基金會直接提供資源給工作團隊」、「全盟成立災區聯絡站的目的是培植在地團隊,由在地團隊針對地方需求,規劃方案,爭取資源,協助推動災後重建。目前災區部分工作團隊成員有意進行籌組災後重建聯合團體的工作,全盟樂觀其成,在必要時應給予適當協助,協調委員可以考慮以個人名義加入未來的團體。」、「未來全盟應將協調服務災後重建的業務交棒給代表災區在地力量的立案聯合團體,屆時全盟的運作可以停止」之後,才確定「不再考慮立案」,並決定以扶植在地團隊為全盟的重心,全盟遂將所剩餘的重建專案經費,全數撥付補助聯絡站作為行政維持費。

二〇〇一年三月二十四日,首發的災後重建聯合團體—「臺灣社區重建協會」召開第一屆第一次會員大會,盧思岳為理事長,謝國興(全盟執行長)為常務監事,冷尚書為執行長,劉漢卿為副執行長。

二〇〇一年九月二十九日,全盟在臺北縣深坑鄉麗園會館以感恩茶會和發表新書:《協力與培力——全國民間災後重建聯盟兩年工作紀要》的方式,為兩年的階段性任務劃下句點。

責任與經驗傳承-關於財團法人九二一震災重建基金會

我於一九九九至二〇〇〇年擔任全盟副執行長,參與聯絡站的設置工作,所以在接任九二一基金會執行長以後,也持續援用這種以相互信任為基礎的模式與主動規劃的精神,以「來自民間、支助民間、協助政府」、「議題導向、主動規劃」、「透明效率、落實重建」等精神徹底調整九二一基金會的運作模式,並作為後續會務運作、業務推動及捐款管理的原則,提出以協助受災者住宅重建為主軸的「築巢專案」,並發展出協助震損集合住宅更新重建的「臨門方案」。

「臨門方案」是九二一基金會為協助九二一震損集合住宅更新重建,於二〇〇一年四月起推動的一項計畫。「臨門方案」除有「協助社區住戶及更新會完整的協力與培力機制」外,就是「提供無息的週轉金給更新會及想要參與重建的住戶」。過程中,以約定的誠信為原則,沒有市場上慣用的擔保抵押與罰則約束,使用週轉金的住戶在完成重建,並取得產權後可以申請中央銀行提供的九二一優惠貸款,再將週轉金歸墊給九二一基金會。這樣的互信除了成就六十三棟集合住宅(五千一百七十四戶)完成更新重建外,提供的八十一億五千一百三十二萬四千四百三十七元周轉金,皆全數歸墊,沒有任何一位重建戶沒還錢。

[2] 財團法人九二一震災重建基金會(以下簡稱九二一基金會)緣起於九二一震災中央政府為統合運用「九二一賑災專戶」捐款,以發揮最大效果,於蕭萬長內閣時期宣布由民間社會人士與相關單位共同組成九二一基金會,成立於一九九九年十月十三日,歷經九年運作,於二〇〇八年七月一日解散。

臨門家族重生的故事《種一家族的樹》

二〇〇七年,九二一基金會拜託張蒼松先生把屬於「臨門方案」的經驗與「臨門 家族」的記憶寫下來。由於起步太晚,加上張蒼松要求完美的處事態度,預計在九二一基金會解散前出版的《種一棵家族的樹》竟然沒能來得及在九二一基金會解散前付梓。到了二〇〇九年,也就是九二一地震十週年,我把初稿提供給臺灣大學出版中心主任項潔教授,請他評估由臺灣大學出版的可行性。項教授在看完初稿後給了肯定的答案,並促成了《種一棵家族的樹》得以在九二一地震十週年前夕出版。關於臨門家族重生的故事可以閱讀:

https://jcshieh.tw/?page_id=2405

http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/10.html

展現信心,堅持至今的十二個故事

入駐災/重建區的工作團隊,或因重建工作告一段落,或因其他因素,陸續結束工作,離開重建區,回到原有的工作岡位或另謀出路。

接下來要分享的十二個故事,他/她(們)或來自外鄉,或旅居在外,或在地成長,在九二一災變後,因著迸裂土地的呼喚而投入重建行列,能在面對災變時展現「信心」,不畏環境變遷,「堅持」行動或理念至今,殊為可貴。跟這十二個故事一樣,二十年來返回崗位或轉換跑道,持續在重建區一本初心奮鬥不懈的團體或個人還有很多,受限於篇幅,我僅選擇其中的十二個故事:

  • 一、他們在Gaga指引下協力前進—林建治與黃盈豪
  • 二、只想讓學生們多幾箱共讀的好書 一封email產生閱讀的蝴蝶效應—陳一誠
  • 三、用空手道讓震災區孩子走出傷痛,更在世界發光發熱—黃泰吉與廖德蘭
  • 四、埔里鎮唯一的村長—陳芳姿
  • 五、從鏟子到鍋子,長照二十年—廖振益
  • 六、走在長照二.〇前面的機車行黑手—邱慶禧
  • 七、清圳引水水長流—廖學堂
  • 八、為愛多走一哩路—馬麗芬
  • 九、卯上主流媒體與文化的行動者—馮小非
  • 十、從青蛙的社區經驗到蝴蝶的社群營造—廖嘉展與顏新珠
  • 十一、讓太平藍登上世界舞臺—葉晉玉
  • 十二、地方創生先驅者 賴敏男博士回鄉推生物科技—賴敏男

這十二個故事所累積的經驗,不僅是臺灣的資產,過程中,他們面對災難與困境所展現的「信心」,立基於「社會信任」的互助精神,「堅持不懈」的毅力,則正是當前臺灣社會最需要的三要素:信心、信任與堅持。

九二一重建基金會動解散與

時序進入2008年,捐助暨組織章程二十三條規定的存立期間即將屆滿,七月一日啟動解散與清算程序,十月三十日簡單的卸牌熄燈儀式後,先將四十五億結餘款依章程規定移交予「財團法人賑災基金會」。並在清算後再將結餘款三千零五十一萬九千二百二十五.五元匯入「財團法人賑災基金會」。總計移交予「財團法人賑災基金會」的現金餘額與不動產價值分別為四十五億三千零五十一萬九千二百二十五.五元)與四億二千二百二十一萬二千二百八十七元。

九二一基金會歷經九年運作,所累積與收錄的紙本資料全數交由臺灣大學圖書館數位典藏。電子資料及帳戶收支報告則持續在二個網站上揭露,是九二一震災之後仍持續揭載捐款資料的組織:

https://jcshieh.tw/?page_id=93

http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw

致謝

感謝九二一震災後持續關心追蹤災後重建議題的自由時報記者陳鳳麗小姐同意分擔十二篇故事中的三篇,讓這本書得以在九二一震災後二十周年前夕順利付印。

也要感謝財團法人賑災基金會董事長張景森政務委員在獲悉我準備出版這本書時,即指示副執行長陳宗良全力協助。

地方中央合作防疫

同步刊登在自由時報

面對豬瘟疫情來勢洶洶,禁止廚餘養豬的呼聲再起,且聲量一面倒,廚餘養豬業者幾近成了霸凌的對象,連合法廚餘養豬業者也很難倖免;就有高雄的黃姓業者無奈地表示,他已經依照政府規範,投資設置廚餘高溫蒸煮機等,若說禁就禁,等於把廚餘養豬業者逼到牆角。

豬是台灣農村重要的產業,飼料豬或廚餘豬都是我們的好朋友,也都是台灣好豬。由於目前中央的政策係以輔導轉型鼓勵廚餘養豬業者改用飼料為主,但已有地方政府早先一步發布「禁止廚餘養豬」的行政命令。

依照廢棄物清理法規定,廚餘為廢棄物,廚餘清除及處理的中央主管機關為行政院環保署;地方主管機關為直轄市、縣(市)政府;又依據地方制度法規定,廢棄物清除及處理屬於地方自治事項,執行機關為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。雖然地方自治事項由地方制定自治條例或規則據以執行,但地方制度法第三十條也規定,自治條例(及規則)與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。

由於現行的中央法規與地方自治條例或規則皆同意廚餘可再利用於養豬;若地方採取更嚴格的規範,以一紙行政命令宣布「禁止廚餘養豬」,甚至去修正相關的地方自治條例或規則,是否允當?合法?合憲?這已涉及憲法層級,非在此可三言兩語道之;但可以預見的是:(一)養豬業者到底是要遵循中央法規或者是要遵循地方自治條例或規則;(二)過去事業廢棄物四處流竄的問題是否會重演?寬嚴不一的廚餘回收再利用方式,是否引發日後廚餘到處流竄的問題?

為全民之福,有效率的防疫,中央與地方應彼此出於善意、互相尊重協調、互相補充、互助合作。