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農田水利會改制

【謝志誠】農田水利法沒說清楚的事!「農田水利會改制」一定要打掉重練嗎?

授權刊登於報橘:【謝志誠專欄】農田水利法沒說清楚的事!「農田水利會改制」一定要打掉重練嗎?

 「農田水利會改制」這個議題不是近年才有,而是可以回推到1991年(詳參作者《農田水利會改制之陳年往事及今昔對比》

 農田水利法怎麼來的?

 話說民進黨二次執政後,為因應農業環境變遷並為降低直選體制的選舉負效益,達到強化農業水資源利用、擴大對農民服務範圍、強化組織專業經營等目標,拋出將農田水利會由現行公法人改制為公務機關的想法,並擬具農田水利會組織通則第 23 條、 第 35 條、第 40 條修正草案」,於2017年 11 月 10 日函請立法院審議,經立法院於2018年1月17日三讀通過,再經總統於2018年1月31日以華總一義字第10700010300號令修正公布。修法重點如下:

  •  第40 條:停止會長、會務委員選舉,並將臺灣15 個農田水利會第4 屆會長及會務委員任期由2018 年5 月31 日(原任期屆滿),延長至2020年9月30日止。;不適用第十五條之一第一項、第十六條第一項、第十七條、第十九條第二項、第十九條之一、第十九條之二、第二十條有關會務委員及會長之選舉及任期之規定。農田水利會之改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項,另以法律定之。
  • 第23 條:規定會長及水利會職員準用公務人員行政中立法,應嚴守行政中立,依法推行政府政策。
  • 第35 條:刪除過渡時期直轄市主管機關主管之農田水利會相關法令規定。

 在完成修正《農田水利會組織通則》後,農委會為推動農田水利會改制事宜,依據《農田水利會組織通則》第四十條第三項(農田水利會之改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項,另以法律定之)規定,擬具《農田水利法(草案)》,於2020年4月9日陳報行政院第3697次會議決議通過,並於同日函請立法院審議。

 換言之,《農田水利法(草案)》必須踐行的任務就是要在法律層級明確規範有關農田水利會改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項。而《農田水利法(草案)》第一條所揭櫫的立法目的也言明「妥善處理農田水利會之改制事宜」

 由於農田水利會改制,涉及組織體系、人事處理與財產處理因此本文就從組織體系、人事處理、財產處理等三個面向來介紹《農田水利法(草案)》怎麼規範農田水利會改制事宜?以及有沒有把農田水利會改制事宜講清楚?

組織體系:農田水利會要改制成什麼?原農田水利會將何去何從?

 農田水利會要改制成什麼?要把農田水利會改制為公務機關,除了出現在官方的政策說帖與新聞稿也見於《農田水利法(草案)》總說明但從修正後的《農田水利會組織通則》到《農田水利法草案》條文卻沒有明確交待「農田水利會改制為公務機關」改制後,本來掛在農田水利會的門銜要換成什麼?或是要加掛什麼門銜?未來是人去、財去樓空?還是改掛門銜就地「升格」為中央公務機關?

 由於《水利法》第十二條明定:「主管機關得視地方區域之需要,核准設立農田水利會,秉承政府推行農田灌溉事業。前項農田水利會為公法人,其組織通則另定之。」《農田水利會組織通則》第一條也明定:「農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。農田水利會為公法人。」按照定義,「公法人」是依據公法設立,具有公法上權力能力的行政主體,有資格以自己名義享受公法上權利,並負擔公法義務。

 改制後,原農田水利會何去何從?《農田水利法草案》第十九、二十條規範改制後的人事要如何處理,第二十三條規範改制後的資產及負債要如何處理,卻沒有任何條文規範原農田水利會何去何從及其公法人地位要如何處理?反而於第十八條明定主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理,得於所屬機關內設置灌溉管理組織。這個灌溉管理組織是新設組織?還是作為原農田水利會業務、人員及財產的歸宿?是不是要把農田水利會改制為第十八條所稱之灌溉管理組織?通通沒有講清楚

而原農田水利會是自然消失或被迫消失?按《人民團體法》第二十七條規定,人民團體之解散應有人民團體會員(會員代表)過半數出席,出席人數過半數或較多數同意行之。

 另,《農田水利會組織通則》第四章第十四條所規範之會員也是自然消失或被迫消失? 按大法官釋字第518號解釋「在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人,私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人,依農水利會組織通則第十四條規定,均為當然之會員,其法律上之性質,與地方自治團體相當,在法律授權範圍內,享有自治之權限。」

 原農田水利會會員及其權利怎可憑白消逝?有無違反大法官解釋的精神?大開民主倒車?

 對於大開民主倒車的指控,農委會舉出二項理由強力主張「農田水利會改制為公務機關並沒有違反民主」:(1)會員的權利與義務關係已不對稱:農委會認為農田水利會的直選體制設計係以會員具有對稱的權利與義務關係為基礎,會員有繳交會費的義務並享有選舉會長及會務委員的權利。如今會員繳交農田水利會會費(每年每公頃約6,000元)已於1994年起改由政府直接補助,會員的義務與權利已不對稱。(2)會員參與會務的情況漸低:農委會根據調查資料指出現有農業經營型態已明顯轉變,全國農戶中兼業農民高達85%以上,加上代耕業及小地主大佃農等制度的實施會員參與農田水利會會務的比率已逐漸滑落;以2002年後的農田水利會直選會長的投票率僅約25%(27%、24%、34%、22%),顯見會員參與會務的情況已漸低。綜合前兩項理由,農委會認為調整農田水利會組織架構,以因應農業結構及氣候變遷實屬必要。

 看似理直氣壯的說帖關鍵在於要不要在法律層級說清楚?

 人事處理?

 由於農田水利會的現職人員,多數未具公務人員任用資格,而農田水利會改制為公務機關之後,其業務相較於改制前並無重大改變,仍由同樣的人做同樣的事,現職人員的工作經驗甚為寶貴,政府必須予以借重,且其等工作權益應予以維持照顧。這是二十幾年第一次提出農田水利會改制為公務機關時的人事處理原則。

 為妥善處理這次農田水利會改制的人事疑慮,農委會於2017年委託中華水資源管理學會辦理「農田水利會公法人定位探討與組織改制配套措施之研究」,依其所蒐集到的農田水利會改制相關利害關係人意見,關注度最高及次高者分別為「改制後,工友/技工是否可繼續任用至離職或退休為止?是否可於改制後適用勞基法?」「改制後,約僱、臨時人員工作權,是否可列冊管制繼續任原職?是否可於改制後適用勞基法?」

在「以法律確保既有職員工作權益不變」的原則下,《農田水利法草案》在人事面向的規範包括:(1)改制前依《農田水利會組織通則》第二十二條所定規則任用之人員,於改制後,應繼續進用為農田水利事業人員,且其所任職務,應與原任職於農田水利會之職務等級相當。農田水利事業人員不適用勞動基準法相關規定(第十九條)(2)改制前由農田水利會僱用之技工、工友、報請主管機關核定後僱用之約僱人員及駐衛警,於改制後,依其適用法令及原僱用條件繼續僱用。約僱人員不適用勞動基準法相關規定。(第二十條)

 除了「不適用勞動基準法相關規定」及「員工原有年資結算」外《農田水利法草案》是否已踐行「以法律確保既有職員工作權益不變」的承諾受到影響的17個農田水利會4千餘名員工的接受度才是關鍵!

 財產處理?充公人民團體財產?

 農田水利會改制後財產處理的棘手程度不是今日才有。二十七、八年前為回應來自立法院修法決議而提出的《農田水利會改制條例草案》為避免在農田水利會改制為公務機關招致政府占有人民團體財產的誤會,於該條例草案第十四條明定,原各農田水利會所有資產,於改制時,由省(市)主管機關設置特種基金按管理處別分別列帳管理運用,由各該農田水利管理處延續其使用及管理並專用於農田水利管理處之任務事項。農田水利會改制後,省(市)主管機關處分農田水利改制前之資產所得,應轉存特種基金,併其所生孳息,均應用於農田水利事業。

 如今,再議農田水利會改制及財產處理,依照主管機關所提「農田水利會資產持續專用於農田水利事業」的改制原則,《農田水利法草案》第二十三條明定,農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受,並納入農田水利事業作業基金管理。且農田水利會的資產移轉給農田水利事業作業基金管理時,免收一切稅捐。另為籌措農田水利事業經費,由國家承受資產的使用、收益及處分均以活化收益方式辦理,不受國有財產法第二十八條、第四章及第六章的限制。另為維持農田水利設施營運所需,於《農田水利法草案》第二十四條明定,主管機關應以年度預算撥款至農田水利事業作業基金。

 如今,再議農田水利會改制而提出的財產處理方式與二十七、八年前的對策其實是大同小異招致政府占有人民團體財產政府充公人民團體財產的質疑即便農委會強調,其初心乃源自於當前農田水利會財務結構差異大,部分農田水利會的財務確實相對困難,為達成農田水利資源利用最佳效益擬由政府統一調控資源配置,以使全國農田水利事業均衡發展,達成農田水利事業永續經營的目的且承受之後的資產將成立十七個作業基金分別接納,專款專用於農田水利事業;其收益仍將持續專用於農田水利事業,政府也會持續以公務預算投資農田水利建設。農委會重申,農田水利事業作業基金是取之於農田水利會,用之於農田水利會與農田水利事業,所以「不是充公」,也「沒有充公」。因此,就有支持改制的農田水利會表示,都會型的水利會富甲一方,但真正從事農耕的農民卻寥寥無幾;而鄉村型的水利會財務困絀,幾乎都是寅吃卯糧,必須仰賴政府補助或販賣資產才能維生,長期以往,將無法真正照顧農民。

 如今,質疑「政府是否以改制升格農田水利會為名,行消滅農田水利會之實?」的聲浪依然存在。要不要把「設置十七個作業基金分別列帳管理運用」在法律層級說清楚?

 結語

 農田水利會要改制成什麼?原農田水利會何去何從及其公法人地位該如何處理?此些問題涉及人民的權利與義務及國家各機關組織,應該依法律保留原則,於法律層級明定之。否則,在《水利法》第十二條尚存,《農田水利會組織通則》第一條也尚存的情況下,一旦政院版的《農田水利法草案》倉促通過,是否會出現灌溉管理組織與原農田水利會並存的尷尬局面,誰是正統呢?

 對於「消滅農田水利會,充公人民團體財產」的疑慮,執政者應以同理心視之,不應把有意見者及其聲音歸類為「既得利益者的反彈。畢竟「將農田水利會改制(為公務機關)」茲事體大,將徹底扭轉、改變沿襲超過百年的農田水利事業,不可不慎!

 難道打掉重練一定要是惟一的選項嗎?

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