真正該被創生的是「地方政府」,不能放棄提升「鄉鎮力」

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日本地方創生是無止境作戰的其中一役

日本90年代的泡沫經濟,受創最深的其實是「地方」,因為二戰後的經濟奇蹟,地方太習慣於依賴大計畫經濟的領頭,泡沫之後頓失所依不知道自己能怎麼辦,宮崎駿「神隱少女」那個荒廢遊樂園的場景就是背景音樂。超過八成的人集中在都會,半數的人集中在東名坂,很難回到地方去。

日本日本地方公務員對於地方創生的實踐扮演重要角色(圖為賴戶內市地方公務員松井隆明。攝影 / 近藤悟)

20多年前台灣開始學習日本的社區總體營造,就聽了很多東京人「找故鄉/認養故鄉」的故事,同時台灣對於「地域振興」、「農山漁村振興」、「商店街活化」等政策名詞也不陌生,而近年「過疏化」一詞更直接代入成了慣用的中文,2015-2016「限界集落株式會社」以及「拿破崙之村」兩部日劇,除了讓觀眾重溫反町隆史及唐澤壽明的熟男風采,「地方消滅論」也被推到眼前。

日本地方創生可以說是賦予泡沫經濟後,面對地方崩解未竟之功的時代新意,特別是將人口結構的高齡化、少子化作為根本的危機來面對。

從地域振興到地方創生,都是日本持續在地方著力的政策(上下游資料照)

地方創生要「創生」的正是地方政府

我們可以接收到各式各類日本地方創生的案例,但循著時代與當代的脈絡來看,要被創生的一直都是「地方政府」本人,不僅是因為自治權限都在地方政府,地方要如何是好?中央也不可能幫你回答。

日本地方創生的推動,首先修改了2005年小泉純一郎時代就已經推出的「地域再生法」,原本地域再生法就規定由地方自治團體(鄉鎮市)負責擬定地域再生計畫,地方創生的補助計畫就納入地方再生一籮筐中央補助計畫中的一項。

同時要特別注意的,循著國土計劃的脈絡下,鄉鎮市本來就要擬定執行「綜合計畫」,也就是在綜合計劃正規軍的基礎上,地方創生計畫與資源是另外加上的軟體資源,強化引導地方的力道。

今年8月,筆者與農村發展基金會等多人至剛在台灣設辦事處的笠間市交流,市長的報告中便是由「笠間市第二次綜合計劃」開始,然後才談創生計畫的內容措施,也就是,創生計畫內容涉及到高度的公私研部門合作以及軟硬體的整合,並非創生計畫項下的資源獨力完成,而是高度考驗地方政府的整合能力。

從中央統籌到地方自立轉型,鄉鎮市與居民逐步提出計畫

「公益財團法人日本生產性本部」在2016年做了「基層地方自治團體擬定綜合計畫的調查」,也就是調查了1558個鄉鎮市層級在執行綜合計畫的狀況。綜合計劃分為基本構想、基本計劃以及地區別計畫三個部分,到底這些計畫內容是如何生出來的呢?

從下表的統計可以看出來,從中央統籌到地方自立由下而上的轉型,是個漫長的過程。即便到今天,仍有三成的基本構想還是由承辦科處室草擬,但是過去的努力成效是看得出來,特別在地區別的計畫擬定,已經有12.3%的鄉鎮市可以做到完全由居民提出。

台灣與日本的相同與差異:中央與地方部門的行政關係

台灣一聽到鄉鎮公所大概的評語就是派系把持的黑洞,然後一直覺得外國的月亮比較圓,外國人比較守法,外國基層公務人員比較願意積極做事,甚至在政治角力的過程想要乾脆廢掉鄉鎮,縣市長選贏了就全拿。其實泡沫後的日本地方並沒有比較好,到今天還是可以看到有多歪樓的案例,例如為了比拚「向故鄉納稅」業績,提出回饋的伴手禮價值比收到的稅還要多。

重要的是,我們應該仔細看日本如何把地方帶起來的手法,早從小泉時代就推出「構造改革特別区」,開放地方提出「國家的相關規定不符合時宜,妨礙地方經濟活動」的問題,讓中央來改革,讓有想法的地方開始往前跑。或是地方創生中,創生計畫都會派一名中央人員進駐參與團隊,除了協助地方釐清地方創生的業務之外,還扮演協調中央不同部會的角色。

對照台灣的經驗,例如「跨域加值計畫」,雖然國發會進行各部會相關資源的整合,但是地方提案對口的中央部會若認為不符合補助項目,僅有轉介其他部會,地方仍舊要獨自面對不同部會的要求。日本創生計畫的中央人員則會負責協調其他部會,若仍舊不符合其他部會的補助規範,則拉回來創生計畫重新考量。

在台灣現行統籌分配款的機制下,非六都鄉鎮財源普遍困窘,中央各類的補助項目是重要做事的財源,創生計畫若能夠注重中央地方溝通的行政協調機制,甚至自願派駐或認養地方的創生計畫,對於地方行政的轉變將會是很大的助力。

日本海士町綜合振興計畫,建立外地、返鄉社群與本地社群的關係

台灣不陌生的山崎亮負責的第四次海士町綜合振興計畫,是日本生產性本部推薦的鄉鎮級綜合計劃。山崎亮在台灣的演講中也談過這個案例,他的核心概念是,綜合計劃的規劃過程與內容,是針對海士町的社會關係而來,也就是軟硬體建設的投資,是為了建立UJI社群之間以及與本地社群的關係而設計(U:外出都市又返鄉;J:外出都市到其他地方定居;I:出生都市來到地方定居)。

對於公所行政人員也持續要求,甚至連日常行政的基本美學細節都要求,例如開會的時候掛的白布條上的字樣字型細節(台灣是紅布條加上標楷體),看似細節其實是對行政SOP的嚴謹對待。

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