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88災情與永久屋安置

永久屋問題官方這樣回應

最新更正日期:12/31/2020

2009年8月莫拉克颱風侵襲臺灣,造成中南部山崩、土石流及淹水等嚴重災情,不少原住民部落遭致嚴重損害。政府在以國土保育為優先之區域重建綱要計畫下,首度將「強制遷居、遷村」放入《莫拉克颱風災後重建特別條例》,成為莫拉克颱風災後安置與重建政策的主軸,並擬訂「莫拉克颱風災後永久屋安置作業程序」,採政府與民間協力造屋之方式推動永久屋安置方案,由政府提供土地及基地開發、公共設施經費,供政府或經政府認可之民間單位興建房屋,無償移轉房屋所有權予災民者(入住者可取得住宅之所有權及其基地之使用權)。

在莫拉克災後重建相關議題沉寂好長一段日子之後,最近陸續從屏東傳出幾個與莫拉克永久屋有關之訊息。先前永久屋遭法拍、違建遭強拆,導致陳情人自焚事件,引發多名立法委員關注,遂有鍾佳濱、伍麗華、郭國文、黃世杰、管碧玲、賴惠員、羅美玲、蘇治芬、邱顯智、陳椒華等立法委員於12月4日於立法院舉辦「未承諾永遠的永久屋下一步」,呼籲政府部門重視永久屋問題。

會議共同主席鍾佳濱與伍麗華委員於結論時,要求行政院成立「永久屋政策評估及處理小組」,針對公聽會所彙整的永久屋問題,提出回應與解決方案。

為回應12月4日公聽會的提議,行政院公共工程委員會主任委員吳澤成政務委員於12月22日召開「研商永久屋政策評估相關事宜」會議。

永久屋問題,官方怎麼回應呢?

壹、法令依據

**可申請配住永久屋之條件由:(1)災區房屋毀損不堪居住、(2)劃定特定區域之遷居、遷村戶(3)被徵收土地上合法自有住屋之拆遷戶,於民國 103 年 10 月 22 日修正放寬為:(1)災區房屋毀損不堪居住、(2)劃定特定區域之遷居、遷村戶(3)核定為安全堪虞地區之遷居戶(4)被徵收土地上合法自有住屋之拆遷戶。也就是安全堪虞地區即便不劃定為特定區域也可以申請配住永久屋。

貳、永久屋數量

總計興建43處、3,561間永久屋,分別為南投 縣4處、雲林縣1處、嘉義縣8處、臺南市1處、 高雄市7處、屏東縣14處及臺東縣8處。(研商永久屋政策評估相關事宜會議提供)

參、公聽會7大問題分析

1,莫拉克颱風災後重建特別條例103 年已廢,三方 契約(莫拉克颱風災後民間興建住宅贈與契約書) 效力還在嗎?

  • 內政部:(1)三方贈與契約非莫拉克颱風災後重建特別條例授權而訂,係為安置災民 並使災民離開危險區域,依民法所訂附條件之贈與契約,由甲方民間團 體、乙方地方政府及丙方受災民眾所簽之三方贈與契約。(2)「莫拉克颱風災後重建特別條例」雖於103年8月29日廢止,惟與受災戶所簽三方契約依民法規定仍然有效。
  • 法務部:(1)當時係透過簽訂三方契約之方式無償提供土地使用權及移轉房屋所有權,縱使特別條例已廢止,並不影響已成立之契約效力。(2)次查三方契約第3點約定:「住宅坐落土地僅提供丙方及其繼承人作為住宅基地使用,…」,是以,就提供住宅基地之法律關係而言,似屬民法第464條規定「當事人一方以物交付他方,而約定他方於無償使用後返還其物之契約」之使用借貸(本部101年6月1日法律字第10100555050號函參照),而使用借貸契約未定期限者,依民法第470條規定,在借用人依其借貸之目的使用完畢前,均有正當占有使用土地之權源。
  • 行政院交環處:(1)重建條例與三方契約的關係(依法務部的說法,三方契約的基礎是民法,與重建條例廢止與否無關);(2)三方契約的有效期限(依法務部的說法,三方契約未訂有期限規定,原則應無限期持續有效)。
  • 初步結論:三方契約中並未規定有效期限,經原制定機關(內政部)及法務部釐清,雖特別條例已廢止,契約依民法規定仍然有效,爰請內政部以正式函文各相關地方政府釋明。
《解讀》三方契約(莫拉克颱風災後民間興建住宅贈與契約書)並非依莫拉克颱風災後重建特別條例授權而訂定,而係為安置災民並使災民離開危險區域,由甲方(民間團體)、乙方(地方政府)及丙方(受災民眾)依民法所訂之附條件三方贈與契約。(2)「莫拉克颱風災後重建特別條例」雖於103年8月29日廢止,但依民法所訂之附條件三方贈與契約依民法規定仍然有效。

2,房屋老舊重建能否繼續使用土地?

  • 內政部:(1)三方契約第3點,按當時安置原意係為使災民遠離危險區域,依莫拉克颱風 災後重建特別條例第21條規定僅取得土地使用權,且為使房屋毀損或無法居住,房屋所有權人得自費或尋求其他資源重建,故得繼續使用土地。(2)永久屋如經重建,原贈與之標的已消滅,贈與契約自然終止,重建後住宅應與土地管理機關另訂新契約。(3)永久屋核配後不得回原居地居住或建造房屋,依安置精神土地使用權得繼續使用,永久屋所有權人如於原房屋建築基地範圍內有增建、改建、修建 及重建之需要,有土地使用權,可向土地管理機關提出申請,並應符合建 築相關規定。
  • 法務部:(1) 依三方契約第3點後段容許「住宅因故滅失」時得自費或尋求其他資源重 建,但能否以此反面推論住宅老舊時即不得自費或尋求其他資源重建?宜探求住宅基地使用借貸之目的進行解釋。(2)惟不論房屋是因故滅失或老舊,重建後之住宅係由起造人原始取得所有權,三方契約有關附條件贈與部分已無從適用,宜就前揭情形另訂相應之 契約書參考範本。
  • 行政院交環處: 綜觀三方契約第三點之立法意旨及精神,應是在確保丙方及其繼承人的土地使用權,不因建物滅失而消失。尤其是,當初政府提供永久屋給災民的目的即在使其有安居立命之處,因此,「建物因故滅失」得予重建之約定,旨在確保即便建物不存在了仍有土地使用權得原地重建,而不是以建物滅失為得以重建之條件。建議內政部依三方契約內容的意旨,合理提出解釋,即可解決問題,尚無修約之必要。
  • 初步結論:(1)依三方契約第 3 點:「…住宅因故滅失,丙方及其繼承人得自費 或尋求其他資源 重建」,其原意即為保障居民之居住權,及繼續保有土地之使用權,(2)爰即得依建管相關規定申請新建(重建)、增建、改建及修建,請內政部函文相關地方政府釋明,並請地方政府出具土地使用同意書。
解讀》永久屋獲配人(久屋所有權人)及其繼承人的土地(坐落住宅之土地)使用權,不因建物滅失而消失。永久屋所有權人於原房屋建築基地範圍內有增建、改建、修建及重建之需要時,可依建築相關規定向土地管理機關提出申請(請內政部函文相關地方政府釋明,並請地方政府出具土地使用同意書)至於未來增建、改建、修建及重建時能否增高(增加容積率)?則又是另外一個尚待討論之議題。至於能否長胖?則受限於土地使用權僅侷限於原房屋座落之土地,這又是另外一個議題。

3,三方契約效力要延續幾代?

  • 內政部:(1)依契約第3點,住宅坐落土地僅提供丙方及其繼承人作為住宅基地使用;且法務部101年6月1日法律字第10100555050號函說明「該土地 使用權依其文義似僅限於申請者及『其』繼承人兩代……。」。 (2)本署已於109年12月15日函請法務部就「莫拉克颱風災後民間興建住宅贈與契約書」內容之解釋,得否採民法第1編總則第4章法律行為第3節意思表示第98條:「解釋意思表示,應探求當事人之真意,不得拘泥於所用之辭句。」。 (3)按當時安置原意係為使災民遠離危險區域,長久居住,安居樂業,故採廣義解釋該永久屋得持續世代繼承。
  • 法務部:本問題經內政部釐清契約真義為持續世代繼承,本部尊重內政部意見(補充說明如附錄)。
  • 行政院交環處:(1)除了衡酌第4點及第5點的契約原意,在於使丙方及其繼承人(包括後代子孫)能有條件的永久取得建物所有權及土地使用權外,亦建議參 考三方契約第6點規定,政府限制永久屋居民及其配偶與共同生活之 直系親屬,不得再返回原居地居住或建造房屋,相對也應該持續保障永久屋居民的土地使用權提供較為合理的解釋基礎。
  • 初步結論:法務部表示101年 6 月1日函僅係就契約文字之文義進行解釋,經內政部於會中釐清契約原意係為「得持續世代繼承」,並已函請法務部再次解釋,爰請法務部儘速函復確認後,請內政部函文相關地方政府釋明。
《解讀》法務部似乎已不再堅持「兩代使用」而修正為「尊重內政部意見」~「永久屋得持續世代繼承」

4,永久屋可否列為不得作為強制執行 (如:法拍)的標的?

  • 內政部:(1)現行拍定之永久屋有屏東縣及高雄市,因拍定人無土地合法使用權,地方政府均依規定提起拆屋還地之訴且均獲勝訴,目前未強制執行拆屋,地方政府與拍定人協調返還永久屋中。(2)已於災害防救法修正條文增修將永久屋不得列為強制執行之標的。
  • 原民會:(1)內政部99.6.4台內營字第0990804428號函略以,地方政府於接 獲法院通知永久屋拍賣時,得秉公有土地管理機關立場要求得 標人拆屋還地。實務上屏東縣政府會請法院將上開資訊登載於拍賣公告,多數案件都無人應拍。 2.經查1案經拍定後,屏東縣政府訴請法院要求被告拆屋還地並勝訴。屏東縣政府表示,由縣府出面與被告和解買回,再由該永久屋族人繳清房屋價款。
  • 行政院交環處:109.12.9吳政務委員審查災害防救法修法時已指示內政部後續要針對鍾佳濱委員等提出之訴求與建議再次檢視條文,另伍麗華委員等17位委員亦已提案修法,建議內政部儘速依政委指示全面盤點檢視,俾確實回應委員的要求。
  • 初步結論:(1)內政部考量贈與永久屋具有政策目的及管制措施,已於災害防救法第52條增訂永久屋之不得處分、設定負擔或出租,並不得作為強制執行之標的 等規定。請該部儘速 依法制程序完成災防法修法。(2)未完成修法前,請內政部會同原民會邀集相關地方政府加強導防範機制。
《解讀》(1)已拍定的個案,因拍定人無土地合法使用權,地方政府均依規定提起拆屋還地之訴且均獲勝訴,目前未強制執行拆屋拍定的個案,屏東縣政府已出面與買主和解買回,再由該永久屋族人繳清房屋價款。(2)已於災害防救法修正條文增修將永久屋不得列為強制執行之標的。

5,能否回去原居地?

  • 內政部:(1)契約書第6點僅規定限期遷離原居住地,並不再回原居住地居住或建造房屋。其意旨係考量原居住地安全堪虞,爰不因特別條例廢止而失其效力。 (2)惟為考量人民生計需求,並未強制要求自願搬遷民眾放棄原有山區之土地,且接受安置後原山區之房屋雖 不能再居住,仍可配合原本適宜農牧使用之土地,放置農作機械器具或產物儲存等供作生產活動使用。
  • 法務部:三方契約第6點僅明列「不得返回原居住地居住及建造房屋」,且查102年3月29日行政院召開之「研商莫拉克風災後,離鄉安置於永久屋基地之原住民相關權益影響案」會議結論三所載:「…且災民原鄉之房屋並未被強 制徵收,仍可供務農或短暫休息之用。」本部尊重內政部之意見。
  • 行政院交環處:能否回去原居地應回歸當初三方契約規定的原意,以原居地是否安全無虞為核心考量因素。而當初既以自然復育為處理方式,且後來亦已提供原民做種植農作生產,已使地盡其用。現在環境情況是否適合居住,宜由政府進一步專業評估後再確認。
  • 初步結論:(1)依三方契約第6條:「丙方及其配偶…取得住宅所有權之日 起3個月內或乙方公告之遷離期限遷離原居住地,並不得再回原居住地居住及建造房屋。」爰仍應依該約定辦理。 (2)至其他活動是否限制,依內政部意見及行政院102年3月29日會議結論三,原居住地房屋仍可配合原本適宜農牧使用之土地,放置農作機械器具或產物儲存等供作生產活動使用。3.請內政部以正式函文各相關地方政府釋明。
《解讀》(1)三方契約僅約定:「不得再回原居住地居住及建造房屋。」原居住地房屋並未被強制徵收,仍可供務農或短暫休息之用,如配合原本適宜農牧使用之土地,放置農作機械器具或產物儲存等供作生產活動使用。(2)能否回去原居地應回歸當初三方契約規定的原意,係以原居地是否安全無虞為核心考量因素。現在環境情況是否適合居住,宜由政府進一步專業評估後再確認。

6,永久屋居民能否擁有現居地土地所有權?如何辦理?

  • 內政部:(1)徵收土地倘已依徵收計畫完成使用,依行政院56年5月2日台56內字第 3263號令及本部91年7月5日台內地字第0910008893號函釋,係屬所有權行使範疇,不生撤銷(廢止)徵收或原土地所有權人申請收回問題;至是否已完成使用,應由需用土地人依事實認定。 (2)本案莫拉克災後興建永久屋所需土地部分係地方政府及本部營建署併列 需用土地人申請徵收私有土地,徵收後為國有土地,管理機關為地方政府,興建永久屋後已由地方政府、援建永久屋團體與受災戶簽定三方契約,受災戶對土地部分係有使用權。(3)本案倘經縣市政府確認已依徵收計畫完成使用,則不生撤銷(廢止)徵收或原土地所有權人申請收回問題,至於是否得取得所有權,事涉國有財產管理處分法令,宜由財政部國有財產署本於主管機關權責處理。
  • 財政部:按司法院大法官釋字第443號解釋理由書,給付行政措施受法律規範之密度,雖較限制人民權益者寬鬆,即如係個別且非重大事項者,不需以法律或 法律授權之明令為依據之必要,但如屬重大災害或大規模的給付措施,即有 法律保留原則的適用。故永久屋居民如欲取得公有土地所有權,仍須符合現行國有財產法及原住民保留地開發管理辦法之相關規定。
  • 行政院交環處:按財政部說法,目前無論是當初徵收取得或是撥用取得提供作為永久屋基地使用之國有土地,均屬國有公用財產,依據國有財產法第 28條規定,禁止任何處分,爰無法移轉為私人所有。又依今天討論 獲確認三方合約的精神,丙方及其繼承在以自用的前提下,得永久 保有土地使用權,其實,某程度已達到災民提出想擁有所有權的相同保障,建議妥為對外說明。
  • 初步結論:(1)依三方契約原意,且部分土地係採徵收方式取得,並依徵收計畫完成使用,無撤消(廢止) 徵收問題,爰永久屋基地可繼續保有使用權。 (2) 依國有財產法,永久屋之用地有其公用目的,不得為任何處分;另亦未符合增劃編為原住民保留地之條件,爰無法讓居民取得永久屋住宅 的土地所有權。 (3)永久屋所有權人可持續擁有土地之使用權,並依建築管理相關規定進行新建、增建、改建及修建,仍可達成住民永業安居的目標。
《解讀》(1)當初徵收取得或是撥用取得提供作為永久屋基地使用之國有土地,均屬國有公用財產,亦不符合增劃編為原住民保留地之條件;依據國有財產法第 28條規定,禁止任何處分,無法移轉為私人所有。(2)永久屋所有權人可持續擁有土地的使用權,並可依建築管理相關規定進行新建、增建、改建及修建,達成永業安居的目標(相當於擁有所有權的保障)。

7,原鄉參政權與政府補助計畫申請權受阻?

  • 原民會:(1)行政區劃分及戶籍編排為地方自治權責,屏東縣已有「行政權延伸」 及「鄉中有鄉」劃設方式,以符合部落參政需要。 (2)另補助計畫申請權部分,目前如前瞻計畫、文化健康站、產業發展、語言文化等,均可循本會相關計畫申請補助,未來其他補助計畫亦可透過檢討將永久屋基地納入補助範圍。
  • 內政部:(1)原鄉原住民入住永久屋基地,如其戶籍仍以原來之鄉鎮編排,則原戶籍地之選舉權或被選舉權將不受影響。(2)行政院102年3月29日會議結論摘錄如下: (a)莫拉克風災受災居民離鄉安置於永久屋,其戶籍及永久屋門牌編釘事宜,為地方自治事項,由地方政府本於權責處理。(b)對於原住民部落全村遷村者,因原居地已無人居住,地方政府採取行政權延伸之做法,原則上尊重地方政府自治權限及處理方式。(c)部分遷村者,因尚有部分居民仍居住於原鄉,是否強制災民須遷戶籍 至永久屋,及採取行政權延伸之做法,亦請地方政府本諸權責妥適處理。
  • 行政院交環處:按戶籍法第16條,遷出原鄉(鎮、市、區)三個月以上,應為遷出登記。但法律另有規定、因服兵役、國內就學、入矯正機關收容、入住長 期照顧機構或其他類似場所者,得不為遷出登記。而此部分屬地方政府辦理權責,相關訴求係屬個案認定問題,建議再個案協調地方政府依規定處理。
  • 初步結論:(1)參政權部分,依行政院102年3月29日會議結論,其戶籍 及永久屋門牌編釘事宜,為地方自治事項。爰就目前高雄市及嘉義縣不同意將戶籍設於原居地,亦未採「行政權延伸」做法辦理乙節,請原民會會同內政部與該2地方政府妥予溝通。 2.補助計畫申請權部分,請原民會全面檢討補助計畫,研議將永久屋基地納入補助範圍。
《解讀》莫拉克風災受災居民離鄉安置於永久屋,其戶籍及永久屋門牌編釘事宜,為地方自治事項,屏東縣已有「行政權延伸」及「鄉中有鄉」的劃設經驗可供參考。原民會可會同內政部與高雄市及嘉義縣溝通,採取「行政權延伸」的作法辦理,以符合部落參政需要。(2)補助計畫申請權部分,由原民會全面檢討補助計畫,研議將永久屋基地納入補助範圍。

肆、建議

1,全面評估原災區山林復育情 形(如地質穩定度、居住安全性等),提供部落族人重返定居的選項。

  • 原民會:(1)重建會98年9月6日會議決議莫拉克風災劃定特定區域由重建會組成專案小組,委員由中央相關部會、縣市政府及專家學者組成,由原民會邀集專家學者分組進行初勘評估,由內政部、農委會、經濟部複勘劃定。 (2)本會負責初勘作業,專家技師組成,著重於現地場勘(斷層、 順向坡及向源侵蝕等)及協助災民災情指認、敘述等工作,就7大面向作綜合評估,再由內政部、農委會、經濟部做最 後安全評估之審定及劃定。 (3)鍾佳濱立委於109.12.16立院質詢:有關災害防救法增訂對有安全堪虞地區應實施定期普查、審查、公告及廢除等機制。(4)有關族人返回原居地,須重啟安全評估一事,安全評估工作應由劃定機關藉由科學數據等資料,得以判定原居地是否安全?
  • 內政部:莫拉克風災共劃定100處特定區域及61處安全堪虞區域做為獲配永久屋的前提,其中部分劃定區域係為配合該區全部住戶遷移需求而從寬認定。
  • 行政院交環處:若部落族人確有返回原居地居住的需求,該原居地是否安全無虞,建議仍應由原鑑定機關複勘評估,針對個案予以認定。
  • 初步結論:(1)莫拉克風災安全堪虞地區劃定係由內政部、農委會、經濟部、地方政府及專家學者依法定程序經現場勘查後劃定,具專業性及正當性;另原居住地房屋被劃定為 特定區域或安全堪虞,始得分配永久屋。 (2)居地應以安全為最高考量,族人如有重返原居住地之需求,可向地方政府提出申請,並由原劃定機關就原劃定原因,重新評估。 (3)如經評估確認原居地之 安全性後,居民於返回原居地居住後,應依三方契約返還永久屋。
《解讀》(1)居地應以安全為最高考量,族人如有重返原居住地之需求,可向地方政府提出申請,並由原劃定機關就原劃定原因,重新評估。(2)如經評估確認原居地之安全性後,居民於返回原居地居住,應依三方契約返還永久屋。

2,督導各部會及地方政府,調整永久屋基地相關管理措施及管 制法規(包括三方契約、 土地使用管制計畫、產權歸屬等),以利住民永業安居。

2.1三方契約部分
  • 原民會、內政部:回應意見如前問題回應內容。
2.2產權歸屬部分:
  • 原民會、財政部:回應意見如前問題回應內容。
2.3土地使用管制計畫部分
  • 內政部:(1)如欲變更住宅使用,得於開發計畫所訂強度上限申請改建,不涉及變更計畫。(2)如變更住宅使用需求大於開發計畫之強度上限,或非住宅使用之變更需求者,於法定強度上限內需先辦理變更開發計畫。
  • 行政院交環處:本項建議內容大抵已含括於先前討論的問題中,請內政部用正面表達的方式妥善說明。
  • 初步結論(1)為督導各部會及地 方政府共同解決永 久屋問題,已請各 部會釐清,建請依上開解決建議辦理。 (2)另有關永久屋基地之使用,若涉及原開發計畫變更者,請內政部協助地方政府辦理。
《解讀》(1)依民法所訂之附條件三方贈與契約依民法規定仍然持續有效且「跨世代有效」。(2)當初徵收取得或是撥用取得提供作為永久屋基地使用之國有土地,均屬國有公用財產,亦不符合增劃編為原住民保留地之條件;依據國有財產法第 28條規定,禁止任何處分,無法移轉為私人所有。(3)永久屋得持續世代繼承。(4)如欲變更住宅使用,得於開發計畫所訂強度上限申請改建,不涉及變更計畫。(5)如變更住宅使用需求大於開發計畫之強度上限,或非住宅使用之變更需求者,於法定強度上限內需先辦理變更開發計畫。(6)永久屋基地之使用,若涉及原開發計畫變更者,內政部應協助地方政府辦理。

3,增訂災害防救法相關條文以前瞻規劃取代暫行條例的因應模式,來面對未來因災遷徙的衍生需求。

  • 內政部:(1)現行災防法第六章災後復原重建部分已有規範, 故無增訂災害防救法之需要。 (2)關於莫拉克颱風災後重建之永久屋有新建或改建建築物需求或因應後續災害需辦理永久屋開發,因涉及土地使用管制,得按區域計畫法及國土計畫法有關規定辦理,爰無需另訂於災害防救法 。 (3)本部已於災害防救法草案增訂第52條,永久屋之不得處分、設定負擔或出租,並不得作為強制執行之標的。
  • 行政院交環處:目前立法院伍麗華委員及鍾佳濱委員等17人已提有提案條文,請內政部再全面檢視。
  • 初步結論:(1)「莫拉克颱風災後重建特別條例」已廢止,相關措施應回歸現行法令規定。(2)目前內政部正研擬災防法修正草案其中第六章「災後復原重建」(第37條至 52條),已補強災後重建之相關機制,包括永久屋 不得處分、設定負擔或出租,並不得作為強制執行之標的等規定。 (3)請內政部主動就「莫拉克 颱風災後重建特別條例」 相關規定,檢討納入目前 災防法修正草案。
《解讀》(1)目前內政部正研擬災防法修正草案其中第六章「災後復原重建」(第37條至 52條),已補強災後重建之相關機制,包括永久屋 不得處分、設定負擔或出租,並不得作為強制執行之標的等規定。(2)請內政部主動就「莫拉克 颱風災後重建特別條例」相關規定,檢討納入目前災防法修正草案。

伍、結語

  • 永久屋興建年代日見久遠,衍生屋老舊需修繕重建、公共空間不足、或想要返回原居地農牧等需求。
  • 上開生活所需之合理需求,歸納為「建物」、「地用」 及「地權」及其他四大類:(一)建物:依三方契約可世代繼承,老舊重建仍可繼續使用土地。 (二)地用:永久屋基地之使用,若涉及原開發計畫變更者,請內政部協助地方政府辦理。 (三)地權:依三方契約持續保障土地使用權。(四)其他:原居地除不得居住或建造房屋外,仍可配合 供做農牧生產活動使用。
  • 相關事宜仍待持續追蹤協調,建議由內政部本永久屋主辦機關立場主政,原民會、財政部、法務部協辦。

永久屋何去何從

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