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88災情與永久屋安置

災害防救法部分條文修正草案總說明

 

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災害防救法(以下簡稱本法)自八十九年七月十九日公布施行迄今,歷經十次修正,最近一次修正公布日期為一〇八年五月二十二日。

九十八年八月莫拉克颱風侵襲臺灣,造成中南部山崩、土石流及淹水等嚴重災情,不少原住民部落遭致嚴重損害。政府在以國土保育為優先之區域重建綱要計畫下,首度將「強制遷居、遷村」放入《莫拉克颱風災後重建特別條例》,成為莫拉克颱風災後安置與重建政策的主軸,並擬訂「莫拉克颱風災後永久屋安置作業程序」,採政府與民間協力造屋之方式推動永久屋安置方案,由政府提供土地及基地開發、公共設施經費,供政府或經政府認可之民間單位興建房屋,無償移轉房屋所有權予災民者(入住者可取得住宅之所有權及其基地之使用權)。

距離行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會於一〇三年八月八日完成階段性任務解散後迄今已超過六年;當年興建之永久屋經申請分配無償移轉予災民陸續入住後也已超過八年。在莫拉克災後重建相關議題沉寂好長一段日子之後,最近卻陸續從屏東傳出幾個與莫拉克永久屋有關之訊息。

壹、永久屋法拍之爭議與對策

第一是,屏東縣新來義部落永久屋於一〇八年四月驚傳二起法拍成交之案例,由於永久屋是莫拉克風災後由善款所興建,依約定只能繼承不能買賣,加上買主在得標後,意圖以較高價格轉賣給沒有永久屋入住資格之原住民,屏東縣政府為避免有心人繼續鑽法律漏洞,對得標者提出訴訟,要求「拆屋還地」。

由於現行《災害防救法》第四十四條之三僅明定災區受災居民自政府或民間領取之各項救助金、慰問金或臨時工作津貼,免納所得稅。且不得作為扣押、抵銷、供擔保或強制執行之標的。為避免永久屋遭法拍之情事再發生,爰修正同法第四十四條之三,將災區受災居民自政府或民間無償取得所有權之住宅與各項救助金、慰問金、臨時工作津貼,併列免納所得稅及不得作為扣押、抵銷、供擔保或強制執行之標的。另,為減輕參與援建之民間單位之負擔,參考財政部一〇一年十一月二十八日台財稅字第10100711010號函(已廢止),明定由政府或經政府認可之民間單位無償移轉予災民之住宅免徵契稅。

 

貳、災後復原重建計畫未能與時俱進通盤檢討導致永久屋社區面臨發展瓶頸之問題與對策

另一項爭議是,位於屏東縣,莫拉克颱風(八八水災)後為安置瑪家鄉瑪家村、三地門鄉大社村及霧台鄉好茶村民而興建之禮納里永久屋基地,因有村民為活絡社區經濟,增加族人之就業機會而興建之兩棟建物,遭屏東縣府列為優先拆除之違建,於一〇九年十月十五、十六日強制拆除。不料在拆屋前夕,發生族人到縣政府陳情抗議及部落長老自焚事件。

屏東縣政府於拆屋之後表示,此次拆除是針對有危害公共安全之虞的違建物,其餘一般永久屋違建僅造冊列管,縣府並已積極修訂自治條例及向中央爭取提高建蔽率與容積率,解決永久屋空間不足之問題。

屏東縣政府之強拆行動雖依法有據,然此一衝突背後隱藏之問題有二:

2.1 可以其原居住地之土地與安置地點之土地辦理交換解決有厝無地之困境?

一是,獲配永久屋者必須限期遷離原居住地,且不得再回原居住地居住及建造房屋(按照當時的官方說法,原居住地之地上物僅可做為農機具等儲存空間,不得提供居住使用),導致其原居地受到限制毫無發展空間,而獲配永久屋者僅擁有永久屋之所有權及其基地之使用權,導致擴建或改建都受到限制。經查立法院審議《莫拉克颱風災後重建特別條例》時,朝野黨團曾於協商時作出二十二項附帶決議並於院會提出三項決議,其中之一提及:「莫拉克颱風引發『八八水災』,造成南部廣大地區慘重災情,居民土地遭受颱風、豪雨流失及沖積砂土埋沒,爰建請行政院於辦理災區居民所需土地時,能協助此類災民,與「以地換地」模式,從優放寬期土地變更程序。」(詳參立法院公報第98卷第45期院會紀錄

為解決當前獲配入住永久屋者有厝無地之窘境,並為降低入住永久屋者之負擔可考慮將「以地換地」納入獲配入住永久屋者取得永久屋基地土地之選項。爰修正災害防救法明定,本法〇年〇月〇日修正公布生效日前,已因災致原居地遭限制居住或限期強制遷居者,政府應協助其申請以原居住地之土地與安置地點之土地或鄰近安置地點之國有非公用土地辦理交換。

2.2 建立後重建時期適時通盤檢討變更災後復原重建計畫之機制

另一問題則是我國災害重建體制對於官方災後重建推動委員會解散後之「後重建時期」欠缺持續關懷之機制,導致包括九二一震災與莫拉克颱風在內之災後復原重建計畫在達成災民安置任務之餘,一旦出現與後重建時期之現況出現扞格時,無法類似都市計畫一般,可在後重建時期依據後重建時期(階段)之發展狀況,作相對應之通盤檢討變更。

因此,為使災害發生之時所擬訂之災後復原重建計畫,能在後「後重建時期」有通盤檢討變更之機會,以便及時紓解「後重建時期」之困境,並作為未來可能發生之災害擬訂災後復原重建計畫之參考。

由於現行《災害防救法》第三十七條僅明定重建推動委員會之組成與解散,並無「後重建時期」持續關懷之機制。為建立災害發生之時擬訂之災後復原重建計畫能於「後重建時期」有作適時通盤檢討變更之機制,爰修正同法第三十七條增訂第三、四、五項分別明定:「行政院應於重建推動委員會解散時依災後復原重建計畫之事項分類分別指定所屬機關為分類事項之主管機關適時檢討變更災後復原重建計畫之內容。」「被指定之機關為執行前項之計畫檢討變更,得委任或委託其他機關(構)、法人或團體辦理。」「本法〇年〇月〇日修正公布生效日前,發生在九十八年之莫拉克颱風,適用本條規定辦理。」

參、未雨綢繆~ 極端氣候頻傳之對策

近年來,因為氣候變遷導致暴雨、洪水、乾旱、熱浪及其他極端氣候之頻率有增無減。因此,誰也不敢保證類似八十八年八月莫拉克颱風侵襲臺灣導致山崩、土石流及淹水等嚴重災情之情景不會再現。與其事發之後再臨渴掘井倉促研提對策,不如未雨綢繆,記取莫拉克颱風災後之應對經驗,思索對策,有備無患。

為記取莫拉克颱風災後之應對經驗,重新檢視《莫拉克颱風災後重建特別條例》之「強制遷居、遷村」條文(第二十條)及其在推動過程所出現之爭議,包括:(1)安置過程政府與慈善團體之主導性過強,災民與社區之參與程度相對不足;(2)特定區域之審查與評估過程缺乏當事災民之參與,資訊透明度不足,溝通過程過於倉促;(3)透過三方契約要求獲配永久屋者期限遷離原居住地,不得再回原居住地居住及建造房屋,原居地之基地受到限制毫無發展空間,而獲配永久屋者僅擁有永久屋之所有權及其基地之使用權,即安置方案沒有納入「以地換地」配套措施,導致獲配永久屋者在安置地點之發展空間受到限制。

為未雨綢繆,記取莫拉克颱風災後之應對經驗,思索對策,有備無患。爰修正災害防救法於已刪除之第四十五條,明定因災致原居住地經審查認定安全堪虞者,政府應公開資訊、經以辦理說明會或公聽會等方式與原居住者溝通取得共識後,始得限制居住或限期強制遷居,並予以適當之安置。針對原居住者之安置,政府應尊重該地區人民、社區(部落)組織、文化及生活方式,並研擬完善之安置及配套計畫,其內容應包括安置對象、安置方式、安置地點、財務計畫、社會輔導及其他相關事項。且政府應協助受限制居住或限期強制遷居者得以其原居住地之土地申請與安置地點之土地或鄰近安置地點之國有非公用土地辦理交換。

為解決莫拉克颱風災後獲配永久屋者在安置地點無土地所有權之困境,亦明定本法〇年〇月〇日修正公布生效日前,已因災致原居住地遭限制居住或限期強制遷居者得申請「以地換地」。

爰擬具《災害防救法》部分條文修正草案,其修正要點如下:

  • 修正第三十七條,增訂第三、四、五項,明定行政院應於重建推動委員會解散時依災後復原重建計畫之事項分類分別指定所屬機關為分類事項之主管機關適時檢討變更計畫之內容。而被指定之機關為執行災後復原重建計畫之檢討變更,得委任或委託其他機關(構)、法人或團體辦理;並明定第三十七條修正後之規定回溯適用莫拉克颱風災後重建。
  • 修正第四十四條之三將災區受災居民自政府或民間無償取得所有權之住宅與各項救助金、慰問金、臨時工作津貼,併列免納所得稅及不得作為扣押、抵銷、供擔保或強制執行之標的。並為減輕參與援建之民間單位之負擔,參考財政部一〇一年十一月二十八日台財稅字第10100711010號函(已廢止),於第二項明定:「由政府或經政府認可之民間單位無償移轉予災民之住宅免徵契稅。」
  • 修正第四十五條,明定災區土地經審查認定有安全堪虞者, 政府應公開資訊、經以辦理說明會或公聽會等方式,與原住居者溝通取得共識後,始得限制居住或限期強制遷居,並對原居住者予以適當之安置。原居住者之安置,政府應應尊重該地區人民、社區(部落)組織、文化及生活方式,並研擬完善之安置及配套計畫,其內容應包括安置對象、安置方式、安置地點、財務計畫、社會輔導及其他相關事項。且協助受限制居住或限期強制遷居限制者,得以其原居住地之土地申請與安置地點之土地辦理交換。為解決莫拉克颱風災後獲配永久屋者在安置地點無土地所有權之困境,亦明定本法〇年〇月〇日修正公布生效日前,已因災致原居住地遭限制居住或限期強制遷居者得申請「以地換地」

肆、災害防救法修正草案條文對照表

 

 

 

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