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老屋重建與都市更新

《都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例草案》見解

在去年底行政院函請立法院審議《都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例草案》(簡稱「老屋重建條例」)前,新北市政府就已著手規劃防災型都更方案,並於今年1月3日通過《新北市推動防災建築再生暫行自治條例》(簡稱「建築再生條例」)。

比較中央政府與新北市政府針對「危險及老舊建築物重建(或再生)」的策略,不難發現:第一,新北市政府「建築再生條例」所提供的容積獎勵幅度高於中央政府的「老屋重建條例」;第二,新北市政府「建築再生條例」涵蓋範圍擴及必須整建或維護的老舊建築物,並補助辦理整建或維護所需費用的75%(但,不得超過新臺幣1,000萬元);第三,新北市政府「建築再生條例」核准並完成拆除者,補貼1年租金;第四,兩者均以百分之百同意的危險及老舊建築物為對象;第五,在稅捐減免部分,新北市政府的「建築再生條例」針對條例施行後二年內完成拆除者,提供「新建期間,全額補貼地價稅,新建後四年內補貼地價稅及房屋稅百分之五十」的優惠措施;中央政府的「老屋重建條例」則針對條例施行後五年內申請重建計畫者,提供「重建期間,免徵地價稅;重建後地價稅及房屋稅減半徵收二年;重建後建築物,於房屋稅減半徵收二年期間內未移轉者,得延長其房屋稅減半徵收期間至喪失所有權為止」等優惠措施。

各界對於是否針對危險及老舊建築物的重建(或再生)另行立法或制定自治條例?以及法案內容的褒或貶落差頗大(奇怪的是,褒或貶大多數集中在中央政府的「老屋重建條例」,把新北市政府的「建築再生條例」給遺忘了)。

認同者相信,透過「老屋重建條例」(或「建築再生條例」)可以為「危險及老舊建築物」重建開啟一班直達車,大幅縮短繁瑣的都更審議流程,有效解決「建築物公共管線老舊,消防設施不完備,耐震設計與現行規範有差距,環境品質不佳」等問題。

當然,還有其他為數不少的不同見解,這些見解包括:

第一,「老屋重建條例」無負擔的容積獎勵與稅賦減免,將再拉大原本就存在於「都市計畫區」與「非都市計畫區」、「都市更新」與「非都市更新」間的「不公平待遇」;一樣是危險老屋,坐落在「非都市計畫區」就完全沒有這些優惠,一樣是危險老屋改建,套不套用「都市更新條例」?適不適用「老屋重建條例」?待遇天壤有別。以坐落於台中市太平區非都市土地的大地城國社區為例,因未能在「921震災重建暫行條例」廢止前辦理重建,如今連適用「都市更新條例」的機會都沒有,重建之路遙不可及。

第二,「老屋重建條例」聲稱要加速危險及老舊建築物的重建,要解決都市危險及老舊建築物的問題,卻只有獎勵「百分之百同意」的危險及老舊建築物,而迴避那些需要政府展現公權力的「非百分之百同意」的危險及老舊建築物;大家心知肚明,真正有問題、弱勢者是那些沒有辦法達到「百分之百同意」的危險及老舊建築物。

第三,「老屋重建條例」聲稱其協助對象多數坐落於狹窄巷弄、消防設施不完備的經濟弱勢地區,但進一步了解其容積獎勵原則,卻出現「豪宅」才有的獎勵,例如:1.取得綠建築證書銀級者+6%、黃金級者+8% 、鑽石級者+10%;2.取得智慧建築證書銀級者+ 6%、黃金級者+8%、鑽石級者+10%。

第四,屋齡達一定年限以上的建築物,因興建當時的建築法規對於耐震設計規範及混凝土結構設計規範較為不足,為避免其於遭遇地震災害時有倒塌危害生命安全之虞,透過建築物性能評估(結構安全性能評估)應有「限期補強」或「實施拆除重建」的評估結果;換言之,老舊建築物不是只有「重建」問題,也有「補強」的必要,但「老屋重建條例」只關乎「重建」部分,未能在「補強」部分有所著墨。

這些見解,我相信內政部官員都聽到了,只是到目前為止,內政部仍然堅持:第一,把老舊建築物納入「老屋重建條例」的適用範圍;第二,「老屋重建條例」只適用「百分之百同意」的危險及老舊建築物。內政部更深信,透過容積獎勵與稅負減免可加速推動老屋重建,並喊出「老屋重建條例」可以創造2兆7,200億的產值。

面對過去幾年,因為不同層級政府的不斷吹捧,所引發「待價而沽」、「免出錢換新房」的預期心理,已經導致能不能「一坪換一坪」?甚至換更多,幾乎要成為推動老屋重建或都市更新成敗的關鍵。識者心知肚明,要能有「一坪換一坪」的福利,恩典是來自犧牲別人的天際線,讓屬於公共財的容積「合法」轉化成私有財。只有「地段好、戶數少、樓層低」搭配足夠的容積獎勵額度,才能吸引建商願意拿出資金投入更新。這,並不是每棟老屋都能享有;但,要扭轉「爭取容積,賣掉增加的建物樓地板面積來沖銷(降低)共同負擔」的想像,恐怕已經不是一件容易的事。

因此,我寧可轉身換個角度給予這些樂觀看待「老屋重建條例」者祝福,而不願在此預判展望的好與壞。

至於,「老屋重建條例」的內容,我提出「都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例草案部分條文修正建議」。(謝志誠於2017年3月9日立法院內政委員會發言稿)