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農田水利會改制

以改制升格為名,行終結之實~再會了,農田水利會

十七個在台灣農業發展過程中扮演著重要角色的農田水利會就要在十月一日因為以改制/升格為名的政策而卸下銜牌走入歷史。

報載農田水利署已於10月1日成立揭牌,首任署長蔡昇甫亦於農委會主委陳吉仲之布達下接下印信,十七個農田水利會改制後的管理處處長亦於同日就職。因此,……再會了,農田水利會

二次執政的民進黨高舉「農田水利會改制/升格」的大旗,先於一〇七年一月三十一日修正《農田水利會組織通則》。再於一〇九年七月二十二日制定《農田水利法》,聲稱要將十七個農田水利會「改制/升格」為公務機關。

農委會在其全球資訊網開闢一個標題為《農田水利會改制升格,農業水源利用效率會更好》的專區,闡述四個將農田水利會改制為公務機關的理由:(一)強化農田水利會功能,擴大對農民服務;(二)建構國家水資源公共化管理體制;(三)農田水利會資源共享,提升服務水準;(四)建構專業化組織。

這個以改制/升格為名,用華麗辭彙包裝的政策,其實質內容又是什麼?

一、以改制/升格之名,行消滅之實!

1.1 要改制成什麼?交待不清

農田水利會要怎麼改制?改制成什麼?

依據一〇七年一月三十一日修正的《農田水利會組織通則》第四十條第三項規定而制定的《農田水利法》除於第十九、二十條規範改制後的人事要如何處理,並於第二十三條規範改制後的資產及負債要如何處理外,原農田水利會將何去何從?其公法人地位要如何處理?則通通沒有交待;反而於第十八條明定:「主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理,得於所屬機關內設置灌溉管理組織。」這個「灌溉管理組織」是新設組織?還是作為原農田水利會業務、人員及財產的歸宿?是不是要把農田水利會改制為第十八條所稱之灌溉管理組織?通通沒有講清楚。

1.2 農田水利會改制條例草案 vs.農田水利法

相較於民國八十四年農委會函請行政院審議的《農田水利會改制條例草案》,甫制定的《農田水利法》顯然模糊許多。《農田水利會改制條例草案》先於第三條明定:「農田水利會改制為公務機關,其業務移轉、人員轉任及財務移交等有關事項,在台灣省由台灣省水利局、在台北是由台北市政府建設局辦理。」再於第四條第一項明定:「農田水利會改制為農田水利管理處,沿用各該所在地區或其水系埤圳之名稱。」而《農田水利法》並未交待農田水利會將改制成什麼?只見其於第十八條創建一個定位不明的「灌溉管理組織」並於第三十四條第二項規定:「自本法施行之日起,農田水利會組織通則不再適用。」以回應農田水利會何去何從的質疑。

1.3 改制內容,怎可不以法律定之

由於欠缺明確的條文規定,在質疑聲浪不斷之下,主管機關才陸續透過新聞發布及媒體訪談透漏改制的內容:(一)十七個農田水利會將更名為十七個「農田水利管理處」;(二)農委會農田水利處升級為三級機關並更名為「農田水利署」;(三)原農田水利會長職務及職稱,將由官派的農田水利管理處處長取代。感覺上,「農田水利管理處」將成為原農田水利會業務、人員及財產的歸宿,隸屬於農委會「農田水利署」。

未將灌溉管理組織另以組織法型態規範,顯然牴觸《中央法規標準法》第五條相關規定,混淆法規體系

1.4 農田水利會將就地滅失

行政院公布的施行日(民國一〇九年十月一日)起,原農田水利會將在卸下農田水利會銜牌,改掛上農田水利管理處銜牌之後,被強行終結就地滅失並「升格」為公務機關。

1.5 升格vs.降格

把一個「依法律設立的公法人,在法律授權範圍內享有自治權限的地方自治團體」(釋字第五一八號解釋)改制為「公務機關」究竟是升格?或是降格?見仁見智。但原農田水利會將就地滅失走入歷史,則是事實;更可悲的是,連一個法人應有的解散程序都被免掉了!至於《水利法》第十二條賦予農田水利會的公法人地位是否還存在?已經不是那麼重要了。

二、改掛銜牌,灌溉水量就會多出來?

主管機關一再強調,農田水利會改制為公務機關之後就可以把全國68萬公頃可供糧食生產的農地中尚未納入灌區管理的37萬公頃農地納入灌區管理。

要增加灌溉地面積,水從哪裡來?

農業用水量,一直都是各標的用水(民生用水、工業用水)中占最大宗者。在社會快速變遷下,占用水量之冠的農業用水早已成為其他標的用水的爭取對象,「移撥農業用水」早已是大家熟悉的新聞字眼。根據《經濟部水利署各項用水統計資料庫》顯示,民國一〇七年農業用水量為118億9,000萬立方公尺占全年度總用水量的71.14%:而近六年農業平均用水量占近六年平均總用水量的71.19%。依一〇七年的用水資料,該年度的農業用水量為118億9,000萬立方公尺,其中用於灌溉的水量為109億8,272萬立方公尺,灌溉地面積為38萬9,184公頃,換算每公頃灌溉地的灌溉用水量為1.389萬立方公尺﹔若要增加37萬公頃的灌溉地,則需要增加51億3,938萬立方公尺的灌溉用水量,這個灌溉用水量比一〇七年度的工業用水及民生用水的總和還要多,水要從哪裡來?把農田水利會改制成公務機關就可以解決嗎?未免太神奇了?

三、以作業基金之名,強行收納農田水利會所有的土地資產?

3.1 資產來源多元化,均已登記為農田水利會所有

農田水利會現有資產主要有事業用土地、非事業用土地、房屋建物、歷年累存資金等。以土地而言,二戰之後辦理土地總登記時,將部分水利用地登記為農田水利會所有,農田水利設施的興辦方式及財源,由民間捐助興辦者有之,由受益農民出資以配合款與政府之補助款共同興辦者有之,由政府興辦後登記給農田水利會者有之。

農委會在《農田水利會改制升格,農業水源利用效率會更好》專區也指出:「農田水利會之組織歷史源遠流長,迭經多次變革後,組織所擁有之資產相當多元。」雖然,資產的取得方式及出資情形,隨時間而有所不同,惟目前均已登記為農田水利會所有。

3.2 農田水利會所有土地,並非公有土地

這些土地資產雖然登記為農田水利會所有,那土地資產是否就是公有或國有?有些人認為農田水利會既然為公法人,農田水利會所有的土地資產當然就為公有,改制之後把農田水利會的土地資產登記為國家所有,是理所當然的。但,農田水利會之所以為公法人,係因實務運作上必須賦予其公權力,與財產取得並無關,本質上仍為農民團體,並不因被賦予公權力即代表登記為農田水利會所有的財產就等於國家的財產。內政部八十七年八月十一日台(八七)內地字第8707646號解釋函令即明確表示:「農農田水利會所有土地,非屬土地法第四條所稱公有土地類別之一。」既非公有土地,當然也就不會是國有土地。另,最高行政法院一〇〇年度判字第1134號判決也指出:「公有土地既以土地法第四條所定者為限,因此,自不因農田水利會負有承擔國家行政任務,即認農田水利會登記取得上揭土地即為公有土地,……。」

3.3 缺乏明確法源,怎可透過會議決議就要農田水利會把資產移轉登記為國有

《農田水利法》第二十三條規定:「農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受,並納入依前條第一項規定設置之農田水利事業作業基金管理。」

一句「概括承受」就可以直接要求農田水利會把其土地資產登記納為國家所有嗎?有無強奪人民財產、公然違憲的疑慮?

因為未經徵收程序,加上缺乏關於財產移轉事宜的法源依據,主管機關只好在改制前夕找各水利會開會作成決議,要求農田水利會應於十月一日前完成不動產財產盤點,持登記申請書、不動產清冊、權狀及相關公文,向地政事務所申請所有權移轉登記。登記的理由?據悉已有水利會回函主管機關表明「窒礙難行」。要農田水利會在沒有法源依據且未經會員同意之下,自己到地政事務所雙手奉上土地資產登記給國家所有,會不會太強人所難?

農委會在《農田水利會改制升格,農業水源利用效率會更好》的專區卻強辯說:「就公有財產的學理面來說,國有財產及公法人財產(如行政法人、農田水利會等)屬於公有財產體系的一部份。農田水利會原作為農田水利設施用土地資產仍持續使用,水利會的現金將成立特種基金,專款專用於農田水利事業;非水利事業用資產規劃成立公益性財團法人,其收益仍將持續專用於農田水利事業。並無侵害財產。」

雖然是成立水利事業基金納管原農田水利會資產,但實際控管者不還是國家之手嗎?!。難怪,桃園農田水利會會長黃金春會認為這種作法簡直就是開民主倒車,簡直是「土匪行為」

3.4 說好的「農田水利會資源共享」?

主管機關在回應「政府占有人民團體財產」與「政府充公人民團體財產」的質疑時;即強調其主張農田水利會改制/升格的初心乃源自於當前農田水利會財務結構差異大,部分農田水利會的財務確實相對困難,為達成農田水利資源利用最佳效益,擬由政府統一調控資源配置,以使全國農田水利事業均衡發展,達成農田水利事業永續經營的目的;初看之下,這應該是一個「大水庫,移富濟貧」的概念。對於主管機關的主張,支持改制的雲林縣農田水利會會長洪國浩就表示,都會型的水利會富甲一方,但真正從事農耕的農民卻寥寥無幾;而鄉村型的水利會財務困絀,幾乎都是寅吃卯糧,必須仰賴政府補助或販賣資產才能維生,長期以往,將無法真正照顧農民。

但往下看,主管機關卻是主張把國家概括承受的資產與負債由成立的十七個作業基金分別接納,專款專用於各該農田水利事業;其收益仍將持續專用於各該農田水利事業,政府也會持續以公務預算投資農田水利建設。主管機關說,農田水利事業作業基金是取之於農田水利會,用之於農田水利會與農田水利事業。所以「不是充公」,也「沒有充公」。對於農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受,並納入農田水利作業基金管理。

國家把概括承受的資產與負債成立十七個作業基金分別接納管理,專款專用於各該農田水利事業;「窮者亦窮,富者亦富」的現象不還是存在?說好的「大水庫,移富濟貧」與「農田水利會資源共享」?

監察院調查報告也指出:「各農田水利會未來資產及負債規劃由國家概括承受,並計畫依原各農田水利會資產狀況成立分別不同之作業基金,惟各地農田水利會非事業用資產條件不一,各處作業基金財務狀況恐差異甚大,部分區域可能需要高度仰賴政府財政預算補助,恐對未來公務預算分配造成公平性質疑,而各水利會之作業基金在運作上,如何避免互相流用之疑慮,行政部門似應妥為審慎因應。」

3.5 可不經行政徵收程序嗎?司法院大法官這麼解釋

司法院大法官釋字第400號解釋:「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要,國家機關雖得依法徵收人民之財產,但應給予相當之補償,方符憲法保障財產權之意旨。」

四、總結:這是一個增加國家財政負擔,違反時代潮流的政策

立法院法制局編號1295的法案評估報告《農田水利會組織通則部分條文 修正草案評估報告》指出:「台灣農田水利會並非不能改制為行政機關,修法在技術上也沒有問題,只是由公法人團體改制為公務機關, 必須考量到政府的財政負擔,以及未來農田水利會相關負擔費用,如掌水費及小給水路、小排水路之養護歲修費均轉嫁由國家全額負擔。」換言之,此一將農田水利會改制為公務機關的政策將帶來行政組織的擴張與國家財政負擔的增加[1];至於是否真能如主管機關所稱,可以擴大服務範圍,把目前尚未納入灌區管理的37萬公頃農地未納入灌區管理?就不再贅述!

農民團體是農委會施政的助力與重要夥伴,農委會為改革農田水利會與農田水利事業,有其他更妥適的方法,不宜採取消滅農田水利會與沒收農田水利會財產的劇烈手段。農委會改善農田水利會的作為,缺乏合理性與必要性,不符合公平與效率原則,其合理性與合法性亦頗受質疑。簡單講,中央主管機關應該與擁有自治權限的農田水利會透過合作協調機制建立夥伴關係,而不是將之消滅改制成為隸屬指揮監督關係,這顯然與政府規模精簡化、分權與解除管制的時代潮流背道而馳,不是一項有利於農業永續發展的政策。

走到這裡,已經很難急踩剎車。加上農田水利會會員農民大都垂垂老矣,為顧巴肚,只能也只好相信與屈服。面對今非昔比的政治氛圍,可以卑微的期待主政者透過滾動式的追蹤檢討驗證改制升格的正確性與合理性嗎?

 

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