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老屋重建與都市更新 關於謝志誠

都更建言(一)之推動都更要多軌並進

依照現行都市更新條例規定,推動都更的途徑有「民辦」和「公辦」兩大類;前者可分成:(1)由都市更新事業機構(即俗稱的「建商」)擔當實施者與(2)由所有權人自組都市更新團體(即「更新會」)為實施者,後者則可分成:(1)由主管機關自行擔當實施者或(2)經過公開評選程序委託建商,或者(1)同意其他政府機關自行擔當實施者或(2)委託建商擔當實施者。

一、民辦都更,由盛而衰

「民辦」部分,稍早的921災後重建因時空環境不佳與建商意願不高,故當時的都更多以由所有權人「自行實施」為主;稍後,則因房地產行情逐漸熱絡,加上各種都更口號(如「一坪換一坪」)的催促,開始導向由建商擔當實施者的「委託實施」,特別是在高地價的雙北地區。

2012年,文林苑強拆衝突後,輿論開始對都更出現質疑:從都更條例立法目的所揭櫫的「公共利益」,到都更條例最為核心的「多數決」機制。甚至,有論述認為都更的精神與意義已經開始扭曲變形,甚至是在製造另一種跨世代的不公平與不正義。

從此,主管機關猶豫更多,建商主導的「民辦都更」成了過街老鼠。

二、公辦都更,聲音四起

就在建商主導的「民辦都更」由盛而衰之際,「公辦都更」的聲音四起,更成為首長選舉的必備政見,至於承諾的「公辦都更」到底是誰來辦?則「不說」。

其實,到目前為止,已實施的「公辦都更」個案,除土地持有單純的個案外,大多數還是透過評選程序委託建商擔任實施者。因此,新政府主張的「公辦都更」是要由誰來辦?是一個「發包平台」?「代發包平台」?還是主管機關要自己跳進來擔當實施者?還是要設「專責機構」?

如果是「發包平台」,那跟過去、跟「民辦都更」又有什麼差別?

如果只是「代發包平台」,那就要小心「公親變事主」。

如果是主管機關要自己跳進來,那就要評估主管機關的人力負擔與溝通協調能力是否足以承擔。

如果是要設置「專責機構」(已經公開討論兩年,雛型已現),那未嘗不是一種突破,只是這個「專責機構」到底是要以行政法人、財團法人或股份有限公司的型態成立?業務範疇?資金來源?與主管機關、私人專業機構間的競合關係等等,就要趕快動動腦筋,甚至及早準備啟動的。

三、自力都更,談何容易

在建商主導的「民辦都更」由盛而衰之同時,已被遺忘的「自力都更」再被提起,所有權人自己站出來擔當實施者,肥水不漏外人田,有利共享。但,這幾年來政府曾賣力推銷「自力都更」,總是「叫好不叫座」,提出申請者寥寥無幾。理由無他,除了缺乏配套機制外,還有:第一,都更過程資金取得困難,銀行往往不願意提供建築融資給「一群人」,若更新單元範圍土地是共有的話,有人願意、有人不願意,加上彼此債信參差不齊,要一起申請貸款登天還難;第二,有人喊出「一坪換一坪」的口號,「待價而沽、免錢可都更、等著領新房」的想像深植民心;第三,社區意識普遍不足,冷漠者多過熱心者,少數願意出頭者常常被澆冷水,多一事不如少一事,熱情很快冷卻下來。所以,只要有建商相中願意進來,大多數所有權人當然樂觀其成,而這也是建商主導的「民辦都更」盛行的原因。

四、結論

不是要否定所有途徑,是要強調「公辦都更」、「民辦都更」、「委託都更」或「自力都更」各有其優點,也各有其缺點,政府應站回公親高度,尊重多軌並進,並提供完備機制,不要偏袒任何可能,更不要貶抑任何可能:

(一)健全政府主導都市更新機制,確保私部門參與政府主導辦理都市更新案的權益,明確規範公開評選委託都市更新事業機構實施都市更新事業的申請、審核及爭議申訴等規定。

(二)公有土地有合理利用計畫無法併同更新者,得不參與都市更新,及公有土地達一定規模者,原則應由政府主導開發,以維護公產權益,免除「以小吃大」的疑慮。

(三)為減少所有權人對於現行權利價值查估機制的疑慮,修正權利變換專業估價者的選定方式,增加權利人得共同指定估價者的規定,並建立主管機關得委任專業估價者協助複核的機制。

(四)建立代理實施制度(都市更新業務代行者制度),有效協助「自力都更」欠缺的專業技術及資金來源問題。

(五)及早啟動「專責機構」的籌設工作。

(六)指定公股行庫針對「自力更新」個案扮演更積極的角色。