臺灣災難重建的引路人

謝志誠老師是長期關注臺灣災害防救、社區營造、農村發展與環境保護議題的重要學者，曾擔任臺灣大學生物產業機電工程學系教授、財團法人九二一震災重建基金會執行長、第十七屆行政院國家永續發展委員會委員等職務。在九二一大地震之後，有將近10年的時間投身於災後重建工作，親身見證了臺灣災難管理制度與防災意識的成長與進步。

一、以社區為主體的防救災理念

「災後重建」，是一種既必要，卻又存在傷痛記憶的歷程，許多研究都指出，臺灣在九二一大地震後才有較具系統性的災害應變制度與防災意識。謝老師娓娓道來臺灣20多年來防救災意識的演變：1999年九二一大地震之後，讓解嚴以來累積的民間能量隨著土地的迸裂而崛起。依據行政院非正式的統計，在全盛時期，入駐災區的工作團隊可能超過130個。他們的背景互異、思想觀念不一，使得災區呈現多元的景象，也讓社區意識及以社區為主體的自主應變救災能力逐漸受到重視。消防署因體認到當災情過大或受災範圍太廣時，恐無法及時調派救災人力前往災區救援，故於1999年底以村里為單元，輔導居民組成「睦鄰救援隊」，為臺灣首度以社區為主體的防救災組織。

2001年，桃芝颱風重創復原中的九二一災區，行政院自2002年起規劃了為期兩年的「社區防救災總體營造實施計畫」，選擇10處受災社區試行以社區為主體的防災社區計畫，藉由專業團隊的協助，嘗試大量推動國內土石流、淹水潛勢地區的社區防災工作，並逐步摸索出一套本土化的防災社區模式。2009年，莫拉克颱風過後，各界開始關注基層社區的災害因應能力，社區避災、備災、防災等意識的建立，更使得防災社區理念於臺灣各地發酵，帶動地方政府、非營利民間組織陸續投入推動防災社區的行列，展現出多元的自主防災社區面貌。行政院災害防救委員會鑑於先前「推動防災示範社區三年工作計畫」在促進社區環境檢視與自主防災工作上成效良好，接續提出「防災社區實施計畫」，於全國各縣市持續推行。

「防災社區」以社區為主體，透過民眾參與、培力（empowerment）的過程凝聚社區共識與力量，並藉由推動減災的措施來減少社區的易致災因子、降低災害發生的機率，同時也強化民眾的危機意識。當發生災害時，社區可以防止災害不斷擴大；在災害發生之後，更能迅速推動復原、重建，邁向安全、永續的社區發展。謝老師認為，臺灣早期曾推動社區營造，近年來在鄉村地區也有推動農村再生的經驗，還有以社會福利服務為基礎的社區照顧關懷據點等等，這是臺灣獨具的特性之一。因此，社區防災、救災意識的傳遞應考量此特點，透過既有的基礎與社區民眾的生活相結合，使之成為民眾日常生活的一部分。

二、社會工作人員在災難現場的角色與挑戰

謝老師認為，在多次大型災難中，社工人員親臨災難現場安撫受災者、協助調配發放物資、維護避難場所秩序等，並在安置工作結束後融入社區，陪伴受災者走過復原重建之路，社工人員的表現與重要性已獲得肯定與重視。然而，在災難現場的受災者需求迥異，有些只是需要傾聽，有些不僅需要傾聽，還需要社工人員針對他們提出的問題給出答案，甚至給出他們想要的答案。這些問題大多攸關受災者的權益，從補助款到重建的土地、建物產權等，涉及的面向相當廣泛，不見得是社工人員專業能及。因此，要求他們包攬萬事不甚公允，建立轉介系統或徵求能隨時應援的諮詢團隊才是務實之道。

三、改善災害救助制度可行的方向

雖然「是天災，還是人禍」是臺灣發生災難後常被提出的議題，但根據現行的《災害防救法》，各項災害救助制度並未因災害肇因而有所區別。若要將災害救助、補助等依災害肇因分類將會治絲益棼，冗長的司法認定程序、代位求償的不確定性等等，反而可能使行政與司法系統超出負荷，得不償失。

對於「設立捐款專戶」的社會救助方案，謝老師指出，雖《公益勸募條例》明定，各級政府機關非遇重大災害或國際救援不得發起勸募，不過只要透過媒體公布政府捐款專戶，就有大量捐款湧向公部門。而各級政府運用捐款的方式並無一致的標準，但多用於提供受災者更多的協助，例如加碼發放救助額度，或執行政府預算難為的重建、補助方案。至於是否會留下前後不公平的後遺症，應該都不會是決策當下的首要考量。要從理性的觀點制定一定的標準有相當的難度，若因此而僵化，也可能失去民間捐款的美意。

謝老師認為，握有龐大預算的中央政府在災後跳到第一線開立捐款專戶接受捐款，不免會有與民間團體爭災後捐款資源的質疑。謝志誠建議，中央政府可以考慮不要輕易地在災後推出捐款專戶，改讓賑災基金會站在災後募款的第一線，同時盤點調整賑災基金會的角色與功能，包括跳脫公設財團法人的窠臼，以彈性且具創意性的角色參與防救災與災後重建，一方面擔當政府與民間團體的溝通橋樑，一方面擔當民間團體的支援者。

他進一步說，賑災基金會要站到災後募款的第一線，就必須向社會大眾展現其具備可有效率地管理運用捐款的能力。在作法上可以考慮著手準備《災前重建準備計畫》，邀請曾參與災後重建或經歷災害的人士，透過工作坊模擬災害發生之後不同階段應有的計畫與方案，彙整成《災前重建準備計畫》。這些於災前備妥（準備）的重建計畫不僅可以在災後透過微調成為《災後重建計畫》。更可以在發動募款時提出，以揭露勸募所得款的運用方式，成為「聰明捐款人」可以信賴的對象。

 

受訪｜謝志誠教授
文字編輯｜李唯瑄

錄自：《社區發展季刊。第181期112/03/28》主題報導 > 臺灣災難重建的引路人