謝志誠 2012/04/15

肩負「促進都市土地有計畫再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境及增進公共利益」的都市更新，在台北市政府強拆王家後，蒙上陰影。都更真的如此之「惡」嗎？不能否認的是，都更條例過去的八次修正，確實明顯朝向「促進」都更，並以「簡便」程序，「排除」障礙為主，對於「不同意」者的保護措施相對不足，部分條文甚至修到連行政部門都覺得「太超過」。

未來，除非「廢除都更條例」可以凝聚更大的共識，否則就應以文林苑等更新爭議為鑑，一方面檢討執法過程有無瑕疵，另一方面好好審視都更條例的內容。有違憲疑慮的，就聲請大法官會議來解釋；有調整必要的，就尋求更大的共識來修正。然而，在過去一段日子裡滿天飛揚的言論，卻有些怵目驚心之述；其中，影響後續最大的是「誰在主導都更？」為免因誤解而導致偏差的看法，甚至做出因噎而廢食的決定，筆者認為有進一步討論的必要。

有論述說台灣的都更機制一面倒向「建商」（法規稱為「都市更新事業機構」），其實較正確的說法應該是一面倒向「實施者」，而之所以要導向實施者，就因為它叫「都更」。都更是眾人之事，而實施者就是實施都市更新事業的「負責者」。都更條例沒有規定都更的實施一定得靠建商，它可以由地方政府來實施（稱為「公辦都更」），也可以由地主（法規稱為「更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人」）自行組織更新會來實施（稱為「自力都更」）。

建商主導，其來有自？

這幾年來，會一面導向由地主委託建商為實施者，不是沒有原因的：第一，都更過程資金取得困難，銀行往往不願意提供建築融資給「一群人」，若更新單元範圍土地是共有的話，有人願意、有人不願意，加上彼此債信參差不齊，要一起申請貸款登天還難；第二，有人喊出「一坪換一坪」的口號，「待價而沽、免錢可都更、等著領新房」的想像深植民心；第三，社區意識普遍不足，冷漠者多過熱心者，少數願意出頭者常常被澆冷水，多一事不如少一事，熱情很快冷卻下來，在預期過程相當冗長之下，有建商看中願意進來，大多數地主當然樂觀其成。至於是否因為過度容積獎勵而導致建築量體提高，影響周邊地區居民通行的便利、防災、日照、景觀與公共設施的使用等，則往往被忽略。也難怪有人會質疑，都更到底是成就誰的「公共利益」？

既然是一種因為利益、各取所需而來的委託關係，主管機關在應建商申請展現「公權力」代為徵收（都更條例第25條之1）或執行強制拆遷前（都更條例第36條），就得更加小心評估是否符合都更條例所肩負的目的，不宜僅以「依法行政」搪塞了事，導致圖利建商的質疑，甚至引發社會反感。

自力都更，談何容易？

既然大家對於建商擔當實施者有那麼多疑慮，認為建商在做「無本生意」，不僅透過鑑價機制，也藉由灌水更新事業計畫成本，獲取暴利等等。那麼由地主自己站出來組織更新會，擔當實施者好不好？當然好，肥水不漏外人田，有利共享。但，這幾年來賣力推銷自力都更的營建署，總是埋怨「叫好不叫座」，提出申請者寥寥無幾。何以如此？目前的機制沒有解決「錢」的問題，當然是關鍵，然而有了錢，也不盡然就萬事OK。「人」，又是另一個棘手的問題。建商擔當實施者會發生有地主同意、有地主不同意的困境，自力都更也一樣不能避免，因此而造成的「撕殺」場景也常常是「深可見骨」！這種感觸只有歷經其境者，方能有所體會。

然而，自力都更也不必然要如此的悲觀。921震災後，面對上百棟倒塌的集合住宅社區要重建，同樣面臨有人要參加，有人不願意參加的困境，加上專業不足、建商沒有興趣、銀行融資不容易等，為求突破，幾經摸索終於以都更條例做為工具推出「臨門方案」：以社區住戶為主體，鼓勵住戶自組更新會擔當實施者，並由921基金會提供融資周轉，協助大樓完成重建，再循正常程序貸款歸墊給921基金會。值得一提的，透過「臨門方案」更新重建的集合住宅社區沒有一個有申請容積獎勵，更不乏「減棟減戶」降低容積者。或許彼一時，此一時，不過其在受災社區、專業者、銀行與政府機關間所架設的融資、協力與溝通平台，比起台北市都更顧問小組所倡議設置的「法定協商機制」－以公正第三部門作為都更戶與實施者間的溝通平台，整整早了10年。

公辦都更，也是委託？

什麼是「公辦都更」？是指地方主管機關自行擔當實施者，或同意其他機關（構）為實施者，或者經公開評選程序委託建商為實施者。由於公辦都更僅需依都更條例第19條規定程序，辦理公聽會、公開展覽與說明會徵求意見及審議，並未有規定其應該取得的同意比例。因此，公辦都更就要「自己公辦」（有稱這種公辦才是「真公辦」），地方主管機關自行擔當實施者，而非「委託公辦」（有人戲稱這種公辦是「假公辦」），公開評選建商為實施者。雖然「委託公辦」亦可透過招標規則對投資建商嚴加監控，也是世界主流的做法，但與民眾期待還是有落差。話又說回來，「自己公辦」也不是那麼容易，主管機關人力、財力不足，龐大的計畫經費籌措絕對會讓地方政府視之為畏途；更麻煩的是，主管機關一旦擔當實施者後，立刻「公親變事主」，扮黑臉也不是，扮白臉更不是。

在公辦都更下，另外一個值得關注的是「公有土地」的都更，都更條例第27條規定，更新單元範圍內的公有土地及建築物應一律參加都更。當時的立法目的係為排除公有財產管理法令層層限制，避免公有土地成為推動都更的障礙。因為如此，導致部分更新單元範圍內公有土地所占比例極高，引發私人「以小吃大、蠶食鯨吞」公有土地的疑慮。為此，政府於去（2011）年的修法提案，明定公有土地達一定規模者，應由政府主導辦理都更。可是，究其辦理方式來看，還是無法排除「假公辦」的疑慮，是否「山也BOT、海也BOT，連都市土地也要BOT」。顯然，要能做到「真公辦」還得加把勁。

都更來襲，勇於面對

不管你是推崇建商主導，或者主張自主都更，或者認為應該公辦都更，其實各有優劣，很難以一論萬；不管未來修法是如何走向，有「心」者早就練妥十八般武藝，若壓抑建商力捧自主都更，則建商只好化身成為地主；不管未來會怎麼變，惟一不變的就是不管你同意或不同意，一定要勇於面對及參與意見，過去以來很常聽到地主說「我什麼都不知道」、「我就相信政府…」、「怎麼會這樣…」。然而，從文林苑爭議的行政訟訴判決來看，都更程序中的公聽會只為聽取民眾意見，地主有沒有參加公聽會，並不影響其權利，而且實施者與政府主管機關通知地主參加公聽會，係採發信主義，只要按地主的住所或居所寄發舉行公聽會通知，就認定已發生通知的效力，至於地主有沒有收受通知，則在所不問。

當都更來襲，只有透過參與要求實施者公開資訊，甚至打破砂鍋問到底地要求專業者把你想要知道的資訊，用最「口語化」的方式讓你聽得懂，才是保護自己權益的上上之策。迴避解決不了問題，只會創造更多對自己不利的問題。當然，如果你能在深入了解並認同之後，挺身而出，參與及關心眾人之事，也是美事一樁，而這也是「社區營造」與「社區主義」所倡議的精神。