沒有互信,都更怎麼走下去?

謝志誠 2012/06/01

我不是要談很深奧的都更計畫怎麼「畫」?權利變換怎麼「變」?我只是想從一個曾經推動921災後更新重建,現在已經退下來,可以從容看待問題的角度,談談都更。

強拆民宅,引發衝突

都更問題,其實不全然只是都更本身的問題。文林苑強拆衝突後,輿論對於都更的反彈,就夾雜著長期累積下來的社會問題,包括房價高漲崩世代望樓興嘆、貧富落差拉大、好野人越來越好野等等。3月28日凌晨起,天龍國「依法行政」的攻頂行動,恍若回到戒嚴時期的情境,讓所有的怒氣找到了出口。強拆衝突畫面經過媒體傳播,讓社會大眾對都更產生質疑:從都更條例立法目的所揭櫫的「公共利益」,到都更條例最為核心的「多數決」機制。更有論述認為都更的精神與意義已經開始扭曲變形,甚至是在製造另一種跨世代的不公平與不正義。

都更修法,民怨出口

在輿論撻伐聲中,台北市政府認為是「依法行政」而大叫委屈,而中央不僅不出面救援,李鴻源還補上一句「居住不正義」隔空打了郝龍斌一個耳光。就在不認錯、不道歉中,彼此找到了一頭可以代罪的羔羊:都更條例。在輿論高喊「都更違憲」下,「釋憲」與「修法」成了民怨的另一個出口。古早人說:「不會駛船嫌溪窄」現代文明人則在怪東怪西之餘,常把問題推給不會講話的「法律」。這,正是台灣近年來面對危機的另類SOP。

「釋憲」的呼聲中,地方推給中央,中央說地方也可以做。倒是在「修法」上,北市府站上浪頭,成立台北市都市更新顧問小組,在歷經5 次會議討論後提出20點修法共識,由北市府據以擬定都更條例修正草案,逕送立法院國民黨籍立法委員連署提案,主張:(1)全面拉高門檻;(2)採用「更新單元劃定-都市事業計畫-權利變換計畫」三階段審議、三階段同意的機制;(3)刪除地方政府代拆義務,改由實施者聲請法院裁定後強制執行;(4)都更計畫審議前有爭議,得由經主管機關認可的非政府組織進行協商;審議中,如有必要時,主管機關應將全案交由經認可的非政府組織進行協議後,始得繼續審議;(5)權利價值由地主、實施者及地方政府主管機關三方分別委託估價者查估評定。

一種都更,兩種態度

率先曝光的北市府版本,對稍後展開的內政部營建署修法小組會議形成壓力。雖然在討論過程,一再強調不能侷限於個案,但一些個案的問題卻一再地被端到檯面上作為修法的論述依據。由於,中央的立場?地方的態度?都更到底是誰的「代誌」?政府、實施者與地主到底該扮演什麼樣的角色?等基本問題沒有獲得釐清,導致修法方向常不自覺地被個案牽著走。政府一下子站在主導位置,想當振翅高飛的老鷹,要規範都更事業機構的條件,也想比照市地重劃成立專責的都更估價機構;一下子又選擇性的把公權力交出來,躲在非政府組織、仲裁機構與司法體系後面。強調拉高門檻,卻不敢講出「百分百」。如果把文林苑強拆事件當作分水嶺,在此之前,談的是如何縮短時程、簡化程序;現在卻是「不怕一萬、就怕萬一;寧可錯殺一百、也不縱放一人」。無怪乎業界擔心是否因此造成程序與風險的增加,阻礙都更的推動。

問題癥結:互信不足

在地價高貴的「台新」北市,街頭巷尾口耳相傳的是「免錢可都更」的想像,有地主等待建商來青睞,也有建商左尋右盼伺機行動,一旦雙方眼神有了「交集」,卻往往是問題的開始。餅就這麼大,就算是地段好、發展空間足夠,也不免會順了姑意,逆了嫂意。地主既期待不用出錢就可以老屋換新房,還希望多分一些;相對地,建商也不是省油的燈。若能各退一步,尚可圓滿落幕;一旦錙珠必較,則地主與建商、甚至地主與地主之間的猜疑就此沒完沒了,甚至劍拔弩張。

有人把問題歸因於估價者都是由實施者委託所致,卻不願明說是不相信「實施者」?還是不相信「估價者」?如果是不相信實施者,那旁觀者不免要問:「建商不就是地主找的嗎?不是地主把同意書蓋給建商,建商怎麼進來?」如果不相信估價者,也有人要問;「估價者不是國家考試及格?鑑價不也有一定的規範嗎?」筆者就曾主張應回歸實施者與地主間的委託關係,先由實施者與地主共同約定,約定不成後,其中一家由實施者指定,其餘由主管機關建議名單隨機抽樣產生;並主張主管機關於審議權變計畫時,再就實施者提出的估價報告書委託其他估價者予以評估,不宜於估價階段就介入委託估價者。但,隨之而來卻是「要與多少比例的地主約定才算數?」「誰來認定約定成功或不成功?」的質疑。

事情會變得如此的錯綜複雜,修法得修到預防這、防堵那,而都更的社會觀感會如此敗退,也不完全沒有道理。首先,少數「不良」建商(也可能是牽猴仔)壞了整鍋粥,難辭其咎。其次,容積獎勵與公共利益失衡,都更利益過度集中,引發反感。第三,主管機關、實施者與地主間的「互信」出了問題。聽說,就有國會議員收到「建商」一張不起眼的說明書,還附上幾張事業概要與都更計畫同意書,甚至還有授權代刻印章的同意書。

自律聯盟,走出困境

在這種氛圍下,建議修法「慢慢來比較快」,好像有點多餘;談容積獎勵與公共利益,則需要很大的學問,加上台灣社會給奶嘴容易,抽掉奶嘴很困難。所以,筆者就此轉個彎建議有意繼續投入都更的建商、估價師、建築與都更相關專業籌組「自律聯盟」,一起就外界的質疑提出足以化解疑慮的具體做法,包括(1)簽署比政府、比現行法律要求還要多,還要進步的自律公約:不干涉估價者的專業性與獨立性、善盡文書資料確實送達的責任、願意以社區營造的精神爭取社區認同等;(2)營造友善的都更環境:於資訊對等前提下開展與地主的對話、理性回應不同意者的意見、不製造同意者與不同意者間的對立;(3)建立資訊平台:提供諮商服務、公開並精準傳遞都更資訊等。

當然,在自律聯盟之外,還得有持續監督與評估的配套措施,以保證加盟者落實「自律」承諾。「有心」者不妨評估這個可以突破當前困境的選項,以實際行動扭轉社會觀感,贏得社會信任。

謝志誠 2012/06/01

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