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八輕遊台灣

第五回:到雲林(一)

八輕一直想要進駐屏東,無奈縣政府堅決反對,其中一度為了幫蕭萬長製造選舉利多,出現了嘉義布袋的插曲。無論是在屏東或嘉義,八輕都只是停留在規劃階段,北上到了雲林之後,正式進入環評程序。八輕在雲林的環評審查是從2007年4月開始進行,在隔年3月決議進入第二階段環評審查。沒有想到,這時八輕計畫卻縱身一躍,跳過濁水溪,去到彰化縣大城鄉。在八輕遊雲林的這段期間,計畫名稱改為「石化科技園區」,主導者也由國營的中油,變成中油投資的民間企業集團-「國光石化科技股份有限公司」。

此外,在八輕看上雲林的這段日子,台塑集團除了加緊擴建原來的麥寮六輕,也打算在台西設置一貫作業煉鋼廠。兩個開發計畫的競逐,地方首長的冷熱、迎拒態度,使得中央、地方、台塑鋼廠與八輕間的互動,比起前面兩個站確實複雜了許多;不僅如此,還有來自彰化的拉扯力量,因為彰化希望八輕及台塑鋼廠前往大城海埔地落腳。

曾經有過,沒有結果

「八」輕到雲林離島工業區,大概可以往回推到雲林離島工業區奉行政院核准編定後。

1991年7月4日,經濟部工業局為了加速開發雲林離島工業區,邀集了台塑、中油、華夏、奇美等國內主要石化廠商,舉行座談會。會中達成初步共識,以台塑為主的石化業者將透過石化產業公會成立一個開發委員會,聯合開發工業區內的土地,一起在離島工業區內興建第「七」座與第「八」座輕油裂解廠。中鋼及台電則分別在工業區內設置鋼廠及火力發電廠。

計畫興建的「七」輕與「八」輕,是由石化公會負責推動,與當時的台塑六輕,以及後來的東帝士七輕、中油八輕是不一樣的。由石化公會推動的「七」輕與「八」輕,後來就不了了之。

中油八輕計畫自提出以來,經濟部就希望它前往雲林離島工業區落腳,只是一直被八輕投資廠商嫌棄,擔心八輕選擇雲林離島工業區會「輸在起跑點」。等到1995年初,八輕開始看中離島工業區時,卻被縣長廖泉裕以1992年規劃離島工業區時,中油放棄,現在卻要「吃回頭草」為由,表示「不便歡迎」。

吃了閉門羹後的幾年間,八輕先是屬意屏東,再對嘉義許下承諾。直到2000年6月,當八輕在嘉義布袋設廠開始出現變數後,雲林縣國民黨籍立法委員許舒博出面,邀請八輕籌備處到雲林離島工業區探勘,評估落腳雲林的可能性。

雖然雲林縣政府對於八輕前來設廠表達樂觀其成的態度,但六輕在雲林麥寮建廠後承諾的回饋並未落實,引發地方反彈的殷鑑不遠。因此,縣政府在表達歡迎之餘,不忘強調八輕建廠的配套措施必須完善且能真正實現。

雲林有條件的歡迎,中油八輕籌備處卻回應,土地成本太高,八輕計畫原則上還是以嘉義布袋為主,雲林只是八輕的評估地點之一而已。

選秀大戲,相中雲林

2000年底起,八輕計畫進入冬眠期。直到2002年底,八輕計畫先在「拼經濟」聲中被喚醒,然後在競爭力評估期末報告出爐後,確定重新啟動。八輕中意的場址仍以屏東台糖土地為最優先,雲林離島工業區及彰化大城海埔地分別列為第二及第三順位。

此時,一向以「鋼廠是不同行業」為由,沒有投資鋼廠打算的台塑,卻興起投資一貫作業鋼廠的念頭。台塑準備興建鋼鐵基地,地點卻是在中國青島。消息傳出,制式的反應當然就是「台塑:還在評估」、「王永慶:要投資,會在台灣投資」、「經濟部:協助解決用地問題」。王永慶表示,建煉鋼廠需要煤與鐵砂原料,台灣沒有這兩項原料,要靠進口,需要深水港停靠大型船舶。王永慶強調,只要有深水港,在台灣任何他方都可以投資鋼廠。

這種說法,馬上被解讀成台塑中意的地點就是雲林離島工業區麥寮區南側的新興區。雲林縣長張榮味聞訊後,立刻表態歡迎台塑來雲林建鋼廠,隔壁的彰化縣,縣長翁金珠也趕緊北上拜訪王永慶,邀請台塑到彰化大城海埔地開發設廠。

在兩個計畫(台塑鋼廠、中油八輕)及兩個地點(雲林離島工業區、彰化大城海埔地)之間,傳出台塑認為彰化大城海埔地比雲林離島工業區新興區容易開發,且開發成本較低,傾向落腳彰化大城。台塑鋼廠既然點名彰化大城,中油馬上表達高度興趣。有人認為,中油八輕已經沒有其他的選擇。也有人戲稱,台塑前腳剛走,中油後腳跟著來。

2003年5月,八輕在彰化與雲林之間,選擇了雲林。中油說,彰化大城海埔地是相當適合的開發地點,既然台塑已對大城海埔地表示有興趣,中油就不會與台塑爭地。一面撥算盤,一面講話,算的與講出來的是否一致?只有自己最清楚。

一種離島,多種情結

台塑前腳走,八輕後腳跟進,是因為「王不見王」?是,但不完全是。土地面積與區位選擇,也是問題。

雲林離島工業區是經濟部工業局為因應石化、煉油及發電等基礎工業的建廠需求,以及為解決高雄林園、大社等工業區因污染抗爭所引發的遷廠問題,於1990年起著手規劃,並於1991年6月26日經行政院核准編定的「離島式」基礎工業區。離島工業區位於雲林縣西海岸,北起濁水溪南岸,南到牛挑灣大排水北岸約5公里處,涵蓋雲林縣麥寮、台西、口湖及四湖等鄉鎮外海淺海地區,南北長約32公里,東西寬約3~4公里,編定總面積達17,203公頃,填造面積11,562公頃。規劃範圍分成麥寮、新興、台西、四湖區等四區,並計畫開發麥寮、四湖等二個工業專用港,預計引進石化、煉油、煉鋼、電力及相關中下游產業。其中,麥寮區已於1993年賣給台塑自行造地,作為六輕及六輕擴大計畫的基地,造地面積2,233公頃。麥寮工業專用港由麥寮工業區工業專用港管理公司投資興建及經營管理,港區範圍約1,594公頃,陸域面積約179公頃,規劃建造碼頭共30座。新興區於1995年經工業局公告甄選,由榮民工程公司獲選投資開發,計畫造地面積991公頃,到2003年之前,已完成283公頃(東二區)。台西區位於台西鄉濱海的新興海埔地(台西一區)及台西海埔地(台西二區),較為靠近內陸,介於新、舊虎尾溪口間;裡頭有六成七屬於私有地,多為養殖漁塭、防風林以及調節池,平均高程低於海平面,由雲林縣政府自行辦理甄選開發單位,計畫開發面積1,061公頃,目前尚未開始造地施工。四湖區及四湖工業專用港,依未來產業發展需求列為後期開發,造地面積約6,232公頃,四湖工業專用港規劃船席共28席,因現階段產業需求不確定,已於2005年1月6日經行政院同意停止開發。

由於中油八輕與台塑鋼廠提出的用地需求分別為1,800公頃與600公頃,已經超過台西區與新興區規劃的開發與造地面積2,052公頃,加上台塑鋼廠一開始就鎖定新興區,所以有了台塑鋼廠,中油八輕就進不來;有了中油八輕,就很難容納台塑鋼廠。

既然台塑鋼廠不來,問題不就解決了嗎?事實上卻不那麼單純,一是台塑鋼廠還沒確定是否前進彰化大城,二是地方對於開發離島工業區的期待,三是地方對於與六輕同一性質的八輕仍存有污染的疑慮,四是張榮味比較「中意」台塑鋼廠。

情勢混沌不明,加上期待開發、又怕受傷害的複雜情結,確實讓「希望誰進來?希望分配到哪個區塊?」變得更加複雜。

首先,是台塑的態度。台塑一開始就鎖定新興區,是有道理的。因為新興區就位於麥寮區(六輕)南側,未來只要在海豐水道上蓋一座橋樑就可以把兩個區塊連結在一起,台塑鋼廠可就近使用麥寮工業專用港進口原料,加上新興區已經造地283公頃,或有不足,可透過造地解決,相對於台西區因私有土地比例偏高,得徵收魚塭的困擾,簡單不少。前進彰化大城,雖然土地取得容易,但考慮王永慶口中的深水港後,開發成本或未來的營運成本不見得會低於新興區。

再來,是地方的期待與怕受傷害。回首1991年7月,雲林縣麥寮、台西等沿海鄉鎮為了離島工業區獲得行政院核准編定,舉辦了萬人慶祝大遊行。印象猶存,幾年下來,只有麥寮區的六輕量產,新興區也只完成部分填土工程,台西區至今仍然文風不動。

盼望離島工業區帶來繁榮的期待落空就算了,偏偏進駐麥寮區的六輕,不僅沒有兌現當年的回饋承諾,還頻頻傳出汙染及工安事件,引發當地民眾不滿。因此,與六輕同一性質的八輕要來,地方可說是愛恨加交,不要它來,卻有期待,要它來,又怕受傷害。

選擇雲林,深不可測

糾葛的情結讓八輕選擇雲林之後,變得深不可測。

對地方而言,台西區是廖泉裕縣長時期就納入離島工業區的開發範圍,也是離島工業區內唯一由雲林縣政府主導開發的區塊,幾次招商,至今仍然維持原狀,加上經濟景氣不佳,土地價格大幅滑落,農漁作收入不好,魚塭閒置情形相當普遍,地方當然希望有廠商來開發,順便為養殖漁業及低迷地價找出路。

因此,中油表態要來開發台西區,張榮味當然表示歡迎。張榮味認為,這符合台西民眾的希望,應該會得到支持,縣政府也樂於配合。至於要怎麼配合?張榮味則期望能與中油進一步溝通,確實了解中油的需求後再說。不過,張榮味還是不忘強調縣政府以爭取台塑鋼廠為最優先考量,對於八輕,他不主動。雖然台塑已經透露鋼廠計畫可能移往彰化大城,張榮味仍表示,他對王永慶有信心,相信鋼廠會落腳在新興區。在地方上,台西鄉長林煙泉則以六輕汙染的理由,強烈反對八輕。

中油要來雲林台西,縣長扮白臉,鄉長則扮黑臉,雖然有令人深不可測的感覺,深究其背景,就不難發現裡頭暗藏著地方首長難以直接表態的痛苦。

刀光劍影,誰說了算

在張榮味之外,另一位積極爭取開發離島工業區的雲林縣籍政治人物是立法委員許舒博。張榮味與許舒博雖同為國民黨籍,但張榮味是張系掌門人,許舒博是許系少主,被視為2005年底縣長選舉熱門人選,在此前不久,已傳出兩人為了縣黨部主委人事鬧得不愉快。

許舒博除了早在2000年6月就出面牽線八輕進駐離島工業區外,更在八輕屬意落腳雲林時,陪同中油總經理潘文炎考察台西區與新興區。稍後,就傳出許舒博已經和經濟部、中油高層敲定石化科技園區(八輕)將進駐台西區,且新興區的土地也會納進來。許舒博表示,積極推動中油來投資石化科技園區,是為了解決地方發展的問題,也可以為養殖漁業及低迷地價找出路。即便立意是為「顧地方」,許舒博仍不忘強調,他已和張榮味取得共識,雲林縣必須轉型為工業大縣,不管是鋼鐵或是石化科技園區,將依專業考量,絕無政治因素。只是媒體把「敲定」兩個字掛在許舒博頭上,形同在兩人緊張的關係上添油。

由於傳言內容詳細且具體,連使用的土地面積多少,都清楚的指出來,令人很難不相信中油八輕拉攏許舒博,以與張榮味屬意台塑鋼廠相抗衡的企圖。從策略來看,這不也是一種合縱連橫嗎?

2003年7月25日,由經濟部長轉任行政院副院長的林信義前去拜會張榮味,向張榮味傳遞還在評估離島工業區蓋八輕或鋼廠的訊息。會後,張榮味表示,離島工業區麥寮區已經有六輕,為了台灣基礎工業的未來發展,台塑鋼廠最好設在台西區,如果台塑評估後放棄,八輕也可考慮,但鄉民對八輕有疑慮,中油一定要先和鄉民溝通,取得地方同意。

張榮味清楚傳遞他的立場,包括希望台塑鋼廠進來,不主動爭取八輕,不反對八輕,但要求與鄉民溝通,而且開發區塊以台西區優先。基本上,張榮味在糾葛的情結裡,細膩的掌握其該扮演的角色,並精準傳遞在地的期待。

張榮味與許舒博都把開發區塊指向台西區,一來可為縣政府的壓力解套,二來也為地方的期待解套。

8月8日,中油總經理潘文炎正式拜會張榮味及地方人士,尋求支持。拜會前,許舒博就把拜會行程給透露出來,並說投資計畫已經有過兩次跨部會協商,且獲得中油董事長首肯,中油總經理不排除在拜會張榮味時,宣布投資計畫將落腳雲林離島工業區。

會前的放話,會面當然不會有好的結果。不出乎意料地,張榮味並沒有給中油正面的回應。張榮味除了再度表達傾向優先支持台塑鋼廠外,也對八輕計畫延宕多時,許多不確定的因素表達憂心。不過,潘文炎卻有意淡化尷尬的表示,談話氣氛融洽,張縣長並未排除中油在雲林推動八輕計畫,中油會繼續和雲林縣政府溝通討論建廠事宜。

依據媒體的描述,張榮味當著潘文炎的面公開支持台塑到雲林蓋鋼廠,並懷疑中油的用意。張榮味認為八輕從屏東到嘉義,如果雲林接受了八輕,恐怕爭議就要開始。張榮味明確地要求中油在沒有落實民意溝通、取得多數民意支持之前,不能馬上宣布石化科技園區落腳雲林,最好等台塑決定不蓋鋼廠後,再來談八輕計畫。張榮味話一出口,引起來賓的錯愕,潘文炎隨後表示,希望張榮味給予中油平等的競爭機會。媒體進一步指出,過程中雖然主客間對談客氣,對於爭議的問題也都能保持平和的態度,且臉帶笑容,但私下較勁意味濃厚,用「刀光劍影」來形容也不為過。

相對之下,議長陳清秀則扮演白臉。陳清秀說,他個人中意台塑鋼廠,但只要八輕計畫完善、民意支持,他也樂觀其成。

老董出馬,縣長軟化

雖然張榮味鍾情於台塑鋼廠計畫,並對八輕計畫冷處理。但是,中油進駐離島工業區的企圖心,也出乎意料的堅持。先是中油奉指示,以放棄高雄、桃園煉油廠為前提,評估在雲林離島建立石化重鎮的可能性,藉由上中下游的垂直整合,讓雲林石化科技園區成為中油的大本營。再是董事長郭進財親自出馬拜會張榮味,時間是2003年9月25日。

郭進財向張榮味表示,不希望再繼續內耗,也不再評估其他地點了,就是要以雲林作為重心,他相信合作一定會相當愉快。而張榮味也善意地回應表示,董事長親自出馬說明投資藍圖,想必相關的評估都已達到成熟階段,不過基於尊重地方民意,希望中油能針對投資時程、雇用雲林縣民等回饋方案,以及未來營運後的稅收分配等問題,提出詳細報告,如果地方民意支持,縣政府沒有不贊成的理由。張榮味希望中油能在三個月內提出整體開發計畫,他願意代為安排地方人士參與說明會,協助化解阻力。

即便張榮味並沒有當場表示贊成或反對,但張榮味的態度軟化已經讓旁觀者感受到了,八輕落腳雲林的機會已經呼之欲出。

隨著張榮味的態度改變,以及後來中央政府的積極介入協調,中油與台塑在雲林的一場政治角力終於落幕。值得注意的,在這場地方派系競爭中,兩大石化財團紛紛透過其政治代理人,尋求最佳的投資地點與條件。掌握民意基礎的政治人物,成為財團依賴的協力者,這是台灣民主化之後的特殊現象。在戒嚴時期,台灣屬於「開發獨裁」的體制,重大的開發計畫都是中央政府主導,工業區規劃與開發都是由國營事業來進行,地方政治人物很少有置喙的餘地,他們也很難從其中撈到太多的油水。因此,在解嚴後的反污染抗爭中,常見到地方頭人帶頭抗爭,有些人將焦點放在回饋金的爭取,而不是污染的改善或監測。有時因為不同派系間的競爭,賠償的金額還很難喬攏。1988年底所爆發的「林園事件」-9月21日的一場大雨導致林園工業區的污水處理廠的污水溢出而污染海域,毒死汕尾附近的魚蝦,引起了台灣最大的一件公害賠償事件,即是這樣的例子。林園事件收場後,附近居民向台電索賠的抗爭接踵而至。在高額賠償金的誘惑下,反公害自力救濟彷彿成了搖錢樹。

很快地,業者與官員體認到這一點,開發獨裁的體制很難在民主意識高漲的時代維繫下去。在已開發的工業區中,各種名目的回饋措施紛紛出籠,目的就是在於攏絡地方頭人,使他們能從分享更多的開發利益。政治人物也樂於享有更多可分配的資源,就算是這些回饋不是用來中飽私囊,也可以用犒賞椿腳,鞏固自己的在地基礎。換言之,隨著開發獨裁成為了過往雲煙,一套新的金權政治開始浮現,依舊延續既有的開發主義。因此,當台塑六輕決定要落腳雲林時,抬面上可以看到是,王永慶親自跑到一趟麥寮,遇到廟就上香並且致贈香油錢。但是看不到的部分,就只有業者與地方政治人物心知肚明了。

落腳雲林,阿扁表態

在獲得張榮味善意回應後,中油正式向經濟部提出雲林石化科技園區投資計畫報告。經濟部長林義夫在聽取簡報後,也表達對投資計畫的支持,並承諾爭取列為國家重大計畫。有了地方與中央的雙重支持,董事長郭進財馬上指示中油於11月完成可行性評估,並在三個月內與雲林縣政府及地方居民溝通,最遲在12月底前,提報董監事聯席會,再報經濟部核定。

11月27日,經濟部終於核定中油雲林石化科技園區計畫,讓延宕多年的八輕(石化科技園區)計畫,落腳雲林離島工業區露出「曙光」。接著,中油也加快腳步,除了提報董事會通過增資案,趕搭《促進產業升級條例》五年免稅的末班車外,也在12月19日完成雲林分公司設立登記,計畫在雲林離島工業區台西區及新興區投資設立「雲林石化科技園區」。雲林縣政府也同意依照《公司投資於資源貧瘠或發展遲緩地區適用投資抵減辦法》規定,核准百分之廿的投資抵減。

至於阿扁總統的態度?12月27日,陳水扁總統在雲林縣扁友會成立大會表示,希望未來3年內,有機會在雲林離島工業區推動中油石化科技園區。這是阿扁首次在公開場合表態支持八輕建駐雲林。

搶地大戰,鹿死誰手

時序轉進2004年,中油派員拜訪地方人士的動作越來越密集,也頻頻與負責新興區施工的榮工公司洽談後續抽砂造地工程,展現石化科技園區落腳雲林的決心,並希望能優先取得榮工公司已經建造的283公頃土地。

2004年4月,總統大選後,中油透露,雲林石化科技園區計畫的外部評估報告將在6月底前完成,為了展現推動投資計畫的決心,不排除提前進入環評程序。一度想前去彰化的台塑鋼廠計畫,在習用的「以退為進」策略下,又鴨子划水地回頭雲林。

在新興區與台西區面積有限的情況下,一場搶地的戰火悄悄燃起。

中油八輕的用地需求1,800公頃,包括新興區已造地的283公頃、台西區的全部,不足的部分自行填海造地。台塑鋼廠的用地需求600公頃,全部集中在新興區,包括同為中油相中的283公頃。

面對中油及台塑同時看上新興區,並同時屬意已造地的283公頃土地,一個是國營事業轉投資的八輕,一個是動輒嗆聲要外移的台塑鋼廠,工業局要如何審查?有人建議可以從投資計畫的整體效益多寡來作考量,也有建議採用公開標租或標售方式,不管哪一種方式,恐怕都得大傷腦筋。

兩大龍頭,互不相讓,台塑說絕對不放棄,中油也說要力爭到底,一來一往,把冷清許久的離島工業區都給炒熱了起來,有媒體用「麻雀變鳳凰」來形容當時離島工業區的行情。

到底鹿死誰手?球是拋回到中央手上。但地方已經出現只要落實環保措施,保障地方民眾就業機會,不管誰來都好的聲音。甚至也有歡迎台塑與中油同時進駐的期待,不過附帶條件是得一併處理台西鄉魚塭土地,減少日後土地徵收的困擾。中油與台塑也不約而同地希望有兩全其美的辦法,讓大家都能進來。

 

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