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八輕遊台灣

第二回:諸羅山(一)

嘉義與「輕」系列結緣,八輕不是第一次。1991年3月,台塑曾考慮將六輕設置在嘉義的鰲鼓農場,最後則是落腳在雲林麥寮。鰲鼓農場位於嘉義縣東石鄉六腳大排及北港溪出海口之間,是台糖公司1964年起規劃圍堤所形成的海埔地,面積約1,000餘公頃。鰲鼓農場內有豐富的濕地生態環境,包括防風林、沼澤、泥質灘地與潮間帶,目前已是雲嘉南國家風景區的一部份,即將被劃定為第18處野生動物保護區。在海埔地以西,隔一水道與外傘頂洲相望,堤防外到外傘頂洲間的廣大潮間帶為海水濕地範圍,為文蛤與牡蠣的重要產區。當時,縣長陳適庸認為東石沿海與外傘頂洲已被嘉義縣府規劃為「自由貿易區」及「國際轉運中心」,若在鰲鼓農場興建基礎工業區,將與原先規劃的綜合開發計畫牴觸。六輕計畫前後,經濟部工業局也一度計畫在嘉義東石沿海鰲鼓農場及外海的外傘頂洲,築堤填海,開發為「離島式」工業專業區,引進鋼鐵、石化及電廠等產業。外傘頂洲,原位於台灣雲林縣台西鄉外海,行政劃分屬於雲林縣口湖鄉,受到波浪、沿岸流及東北季風影響,平均每年往西南方向漂移60至70公尺,目前已經全部漂移到嘉義縣東石鄉外海約10餘公里處。因為沙洲漂移,故外傘頂洲被稱為「移動的國土」,又因為沙洲受侵蝕而逐漸縮小,也被稱為「消失的國土」。五輕開工前夕,政府對高雄後勁居民所作「中油高雄煉油總廠將在25年之內遷廠」的承諾,曾經計畫以這裡作為遷廠預定地。

1994年3月,在中油與18家石化廠商簽署八輕計畫合作意願書後,宣布的幾個候選場址裡頭,嘉義鰲鼓農場就是其中之一。八輕設廠的消息傳到嘉義,鰲鼓農場所在東石鄉鄉長蔡炳欽立刻表示「歡迎」。

之後的幾年,雖然八輕計畫一直是以屏東南州糖廠的大響營、太源農場作為最優先場址,但在蘇嘉全的反對下,設廠進展並不順利。直到1999年,在八輕屏東建廠計畫陷入膠著之際,傳出有幾個縣市競相爭取八輕。其中,以嘉義縣政府最為積極。

布袋鹽場,獲得青睞

八輕來到嘉義,要落腳何處?

一直希望能投資七輕、八輕的台塑董事長王永慶指出,合適的地點很多,嘉義鰲鼓外傘頂洲附近就是其中之一。王永慶並再度提出離島加工特區的想法,他認為以境外方式引進外勞是提升產業競爭力的關鍵因素,引進外勞不會搶走國內勞工的就業機會,反而會帶動國內勞工的就業率。

王永慶的講法,其實就是他長期鼓吹設立外勞專區,以「軍事化管理」來擴大引進外籍勞工的主張。至於他所建議的嘉義鰲鼓外傘頂洲附近,就是當年台塑六輕的預定地之一,因遭到地方人士的反對而作罷。舊事重提,經濟部工業局長汪雅康並不以然。汪雅康認為要考慮當地民眾的反應,以及對附近沿海生態的影響,不要重蹈濱南工業區開發計畫的覆轍。汪雅康指出,外傘頂洲未與陸地相連,地質不穩,當地又有暴潮,增加的成本不會比雲林離島工業區低。

經濟部在七輕、八輕計畫成形後,就建議兩者都能移往雲林離島工業區,至於王永慶提出的加工特區,汪雅康也建議一起進駐雲林離島工業區。

嘉義縣政府建議的地點有兩個,先是東石鄉鰲鼓外傘頂洲附近,再是布袋鎮台鹽鹽田。為何可能的開發地點會從北邊的東石鄉移轉到南邊的布袋鎮?事實上,在李雅景縣長任內(1993-2001),縣政府積極提出鰲鼓工業區開發計畫,擬以「全區報編、分期開發」方式,將台糖鰲鼓農場1,034公頃土地開發成工業區。由於鰲鼓農場是國內重要的河口海岸濕地,生態資源豐富。1994年12月27日,環保署環境影響評估委員會僅同意較接近內陸的第一期計畫可以開發,面積約315公頃,二、三期不准開發,且在開發前,生態保護區及自然公園都要先行規劃完成。如此一來,縣政府開發鰲鼓農場的夢想就落空了。

嘉義縣是台灣農村社會的典型縮影。根據2000年的資料,在島內22個縣市中,嘉義縣的人口老化指數排名第一,平均每戶全年經常性收入排名倒數第三。在「又老又窮」的情況下,嘉義人希望能夠翻身,改善自己的生活條件。因此,在政治人物的操作下,這種集體渴望很容易就轉化成為發展主義的社會動力。1991年,當台塑捨嘉義東石,選擇在雲林麥寮蓋六輕時,地方上就有這樣的傳言:王永慶早年在嘉義賣過木材,對當地有「感情」,一直想要「回饋」嘉義,只因為政府希望台塑去雲林,所以六輕就沒有如願蓋在嘉義。事實上,台塑六輕的設廠考慮完全是基於客觀條件,而不是個人情感。在支持開發的地方頭人操作下,這種「一廂情願」的傳言就廣為流傳。李雅景縣長就曾動員鄉親北上,要求中央政府要儘快通過鰲鼓工業區的開發案,等到環保署因為生態理由而否決縣政府所提出的版本,地方上也盛傳,台北的官員是「愛鳥不愛人」。因此,有很長的一段時間,鳥會人土去鰲鼓農場賞鳥時,會受到地方人士的暴力攻擊,用鞭炮趕鳥也時有所聞。

嘉義縣政府想要開發北邊的鰲鼓農場未成,下一個目標就放在南邊的布袋鹽場。嘉義縣政府提出智慧型工業園區,於1998年10月招商,由宏圖公司取得開發布袋鹽場第六區及第七區的權利,面積約700公頃。1999年7月13日,行政院長蕭萬長到嘉義布袋視察,並在聽取縣政府開發智慧型工業園區的簡報後,指示將佔地二千餘公頃的布袋鹽場十個鹽區土地全部規劃為大型工業區,讓八輕進駐,才是嘉義脫胎換骨的機會。

布袋鹽場開闢於清朝乾隆年間,到了日治時期,布袋鹽場更為成熟,連帶使得布袋港成為當時重要的鹽運港口,具有「白金」地位的布袋鹽大量銷往中國及日本,稱為布袋鹽場的「白金歲月」。在蕭萬長的指示下,白金要轉變成為石化工業的「黑金」。對於蕭萬長的構想,李雅景當然要認同地對外表示,如果開發成功,嘉義縣真的要脫胎換骨了。在蕭萬長的前一步,有媒體透露,中油董事長陳朝威曾密訪李雅景,轉達蕭萬長希望將八輕移到國民黨執政的嘉義縣或雲林縣。

1999年8月7日,媒體出現八輕將落腳布袋的報導。經濟部官員也對媒體證實,八輕籌備處已針對嘉義廠址展開可行性研究。儘管行政院已傾向八輕將落腳布袋台鹽鹽場,但經濟部次長尹啟銘仍表示,八輕落腳何處,將由投資廠商自行評估,一切尊重業者的決定。這種講法一方面與經濟部希望八輕進駐雲林離島工業區有關,另外一方面也在為可能的場址生變打預防針。「尊重」說,是客套話。

連蕭配對,厚禮到嘉

在蕭萬長指示之前,八輕業者一直是以屏東為首選。為何嘉義布袋會半途殺出?1999年8月17日,媒體報導指出,為了替連蕭配拉抬聲勢,近年來最大規模的八輕計畫,可望落腳在嘉義布袋鹽場。經濟部為了趕在1999年底、2000年初總統大選前敲定這項跨世紀的重大投資計畫,也卯足勁排除八輕落腳嘉義的障礙。

8月25日,中油總經理潘文炎及部分八輕投資股東代表到布袋鹽場,評估八輕建廠的可行性,並針對八輕計畫進駐嘉義是否為了替蕭萬長造勢,或者是為了爭取和屏東縣政府談判的籌碼等質疑回應表示,中油一直希望八輕計畫能夠早日落實,到布袋鹽場勘察,絕對是認真的,不會把它當作權謀。潘文炎表示,將在九月份向經濟部長王志剛報告評估結果。

隨著執政的國民黨總統及副總統提名人選「連蕭配」的即將底定,經濟部次長尹啟銘終於在8月30日透露,八輕籌備處已原則同意八輕設在嘉義布袋鹽場,經濟部也將在最近一週內協調宏圖公司,說服宏圖公司放棄開發布袋智慧型工業園區的報編計畫,一旦宏圖公司願意讓出土地開發權利,八輕計畫就可以節省填海造陸的成本。

其實,在傳出連蕭配將成為國民黨正副總統候選人後,部份嘉義地方人士就出現反蕭聲浪,八輕計畫之所以落腳嘉義布袋,地方人士的解讀,就是為了化解反蕭勢力。蕭萬長是嘉義人,八輕從屏東轉來嘉義,也成為國民黨要送給嘉義人的「伴手好禮」。值得注意的是,八輕計畫明明是個官股沒有過半的民間投資計畫,但是其設置地點的轉變卻由不得投資廠商自行評估決定,而是政府逕行宣布。說沒有政治操作的鑿痕?就像前面的「尊重」說一樣,是客套話。

建廠難題,四面八方

八輕計畫進駐布袋鹽場,除了有李雅景提醒的養殖業補償及開港等問題待解決外,還包括生態保育、工安環保、土地夠不夠用的未定之數,以及水資源不足等問題,可說是「難題四面八方來」。

首先,是宏圖公司開發權的問題。由於鹽場內土地最完整的第六區及第七區已經規劃為智慧型工業園區,且已完成招商。若取得開發權的宏圖公司不願意釋出土地,則剩餘的土地在不夠八輕計畫使用的情況下,勢必另行填海造陸;如此一來,填土成本遠低於雲林離島工業區的優點,將被推翻。

其次,是缺乏穩定的水資源規劃。按照當時八輕計畫的用水需求,初期每日需水約20萬噸,最終將達35萬噸,如果再擴大規模,則每日需水將高達50萬噸。很明顯地,八輕計畫的用水需求遠超過嘉義地區每日28萬噸的民生用水量。八輕計畫落腳布袋,穩定的水源在哪裡?由於嘉義地區的供水源主要以蘭潭及仁義潭為主,其次是來自曾文水庫及烏山頭水庫的支援,若把嘉義縣政府主導開發的大埔美及馬稠後兩個工業區,以及八輕計畫的龐大用水需求全部加起來,按照經濟部的講法,是得透過新建水庫或增加曾文水庫的供水量才能解決。雖然,經濟部正規劃在嘉義梅山興建瑞峰水庫,也規劃在高雄美濃興建美濃水庫,卻都面臨強大的環保抗爭壓力。在八輕計畫來到嘉義前,反水庫的力量已經與台南縣反對濱南工業區開發計畫、屏東縣反對八輕計畫的力量結合,成立「愛鄉護水拯救南台灣水資源行動聯盟」。雖然經濟部水利處信誓旦旦地表示沒有問題,但媒體紛紛唱衰的指出,八輕計畫將面臨無水可用的窘境。

蕭萬長在前一(1998)年4月2日,針對濱南工業區開發計畫的環保及水電問題,「嚴厲」要求經濟部及早評估,儘速確定設廠可能性,不要讓企業長時間期待。蕭萬長並批評經濟部說,老是口頭說沒有問題,但這個沒有問題到底是幾年沒問題?如果沒有把握就要早一點說!一年過後,不但濱南案的用水問題沒有解決,為了連抬連蕭配的選情,蕭萬長又來湊上一個吃水很兇的八輕計畫,用水吃緊的問題只會更形惡化。

贊成反對,反對贊成

八輕計畫的第一站,屏東縣長反對,民進黨籍立法委員也表態反對,加上在地民間組織、環保團體與高雄反對美濃水庫、台南反對濱南工業區開發計畫的團體結盟,支持者大多透過檯面下運作與連結,準備伺機而動。台南縣市、高雄縣市、屏東縣的環保團體早就成形了跨區域的結盟,也曾多次共同動員。

八輕來到嘉義的消息曝光,縣政府及多數民意代表紛紛表示贊同,政治人物之所以熱情擁抱污染性工業,一部份原因在於民間組織力量相對薄弱。在此之前,在布袋,最早的環境保護運動源自1987年布袋鹽場為開展鹽灘機械化,剷除紅樹林,造成紅樹林大量枯死。為了搶救紅樹林,蔡榮欽、蘇銀添等人於1988年7月9日成立「紅樹林聯誼會」展開一連串「拯救國寶」行動,並逐漸獲得輿論界及民眾的重視。這場保存運動在當時是成功的。1992年,農委會文化景觀小組雖正式通過將「好美寮自然保護區」提升為「好美寮自然保留區」,不料西濱快速道路規劃路線竟穿越「好美寮自然保留區」,紅樹林再度面臨劫難,經聯誼會多次與公路局南工處協調,仍無法改變公路局的想法。布袋原本是全台灣最大的海茄苳生長區,有七十公頃,路一開只剩不到二十公頃。後來,這一群積極保存紅樹林的環保人士,在1995年組成了嘉義縣生態保育協會,在1996年也成立了布袋嘴文化協會,分別從事生態教育與社區文化運動。在1997年,由於第二屆民間生態保育會議的舉行,包括嘉義縣生態保育協會在內的幾個雲嘉地區團體開始進行串連,他們組了「永續台灣雲嘉聯盟」,以便彼此聲援。

1999年8月31日,在巴拿馬訪問的蕭萬長隔海宣布八輕落腳布袋鹽場後,嘉義縣生態環境保育協會第一時間就聲明反對到底。協會理事長蘇銀添指出,八輕是高耗水、高耗能、高汙染的石化產業,行政院如將八輕引進布袋,勢必造成嚴重的污染公害,危害沿海民眾的權益及生計。繼嘉義縣生態環境保育協會後,嘉義縣養殖協會、永續台灣雲嘉聯盟相繼發表聲明加入反對八輕的行列,反八輕陣營認為,八輕的污染及危險可以預期,蕭萬長經濟掛帥卻忽略環保,決議串連抵制蕭萬長參與總統大選。

緊接著,布袋港區的漁民也成立「反八輕、布袋自救會」,由蔡長億擔任會長,揚言將結合環保團體及南部各縣市民眾堅決反對到底。蔡長億及蘇銀添也在自救會成立後,帶領漁民在布袋港區各重要街道插立「反八輕,救自己」的旗幟。參加過反七輕的王金山,也成立「反八輕行動委員會」,向縣政府及有關機關提出反八輕陳情書,要求縣政府儘速辦理說明會,並暫緩工業區的報編作業。

爭取八輕設廠的李雅景,與支持「輕」系列的地方首長一樣,總是站在繁榮地方的角度來說明執政者的立場。李雅景認為,這是經濟產業結構改變不得不然的趨勢,八輕設廠將有助於解決嘉義縣所面臨的人口外流、人口高齡化及地方發展遲緩等問題,並化解台灣加入WTO後所面臨的產業調整壓力。對於環保團體的嗆聲串聯抵制,李雅景表示,八輕是嘉義縣脫胎換骨的機會,嘉義縣過去錯失六輕,這次要把握住八輕,環保問題嘉義縣政府一定會嚴格把關。在縣長的帶頭下,整個縣議會只有一位民進黨籍的議員是持反對的態度。林國慶後來曾當選過立法委員,但是由於他是水上區選出來了,而不是海口人,也只能很委婉表達民間的反對意見。

地方支持八輕的聲音,在蕭萬長到嘉義布袋視察前後,就已經開始醞釀。「布袋港開發通航促進會」在1999年7月18日舉行發起人籌備會,以加速八輕在布袋設廠及兩岸通航為宗旨。由於通航字眼在當時相當敏感,在內政部的要求下修正為「台灣布袋港發展促進會」。

既然街頭已有反對者插豎的「反八輕、救自己」旗幟,支持八輕的台灣布袋港發展促進會也輸人不輸陣地製作寫有「帶動地方繁榮新希望 理性歡迎八輕」的旗幟。10月5日起,兩種立場對立的旗幟,在嘉義沿海飄揚,各自表述,互別苗頭。

反八輕自救會曾在沿海一帶舉行過四次的說明會,最多有上百個,最少的也有二、三十人參加。在地方頭人帶頭歡迎下來,反對者顯得有點勢單力薄,自救會成員卻被議員與黑道放話恐嚇,有一陣子派出所員警也考慮在自救會辦公室釘巡邏箱,以避免意外發生。地方和諧的氛圍,本來就已因選舉而不安,「輕」系列的眷顧,往往更是雪上加霜。

儘管如此,反八輕自救會仍是獲得其他地區環境團體的聲援,七股、美濃、柴山、屏東、鹿港一帶的運動者都曾主動前來,提供先前反五輕、反七輕的抗爭經驗。八輕從屏東轉來嘉義,是為了蕭萬長的選情;因此,永續台灣雲嘉聯盟也串連全國環保及文史團體,喊出「抵制支持八輕的總統、副總統候選人」,這擺明了要反輔選國民黨,但是在2000年的總統大選中,自救會有中意的人選嗎?無論是民進黨陳水扁,或是脫離國民黨的宋楚瑜都沒有對八輕問題表態。很明顯地,在地方上一片支持開發的聲浪中,反對黨也是試圖迎合在地的民意。

建設利多,觀點有異

八輕計畫降臨嘉義,是否夾雜有總統大選的因素?是來得突然?或者是已經有過詳細的評估。不僅引發政治聯想,更引來環境保護與經濟發展的爭議。

媒體指出,人民有知的權利,到底八輕能為國家、地方帶來多少利多?能讓民眾獲得什麼樣的利益?乃至於會對現有生活環境、人文發展造成什麼樣的改變?對環境生態又會造成何種程度的影響?甚至要如何消除民眾對八輕的疑慮、有效降低八輕的汙染等,政府與環保團體都應該把話說清楚。

來自在地的觀點,對於這項來得很突然的建設是否有經過審慎評估?地方的接受程度如何?基本上都是打上問號,但也不得不寄予期待,希望眼前所見不是總統選舉的綁樁,甚至落得畫餅充饑的下場。

另一個在地觀點,或者說是沒有觀點的觀點則認為,一味反對工業區的建設,不是理性的態度;過度期待建設會帶給地方富庶與繁榮,甚至犧牲了美好的環境生態,也未必是最好的政策。環保與工商發展,成為魚與熊掌取捨的問題。

至於八輕落腳嘉義的「利多」, 能否化解來自蕭萬長家鄉的反蕭聲浪?當時的觀點是「仍有待觀察」。其實這也是一種沒有觀點的觀點,選票還沒開出來,很少人會把話講死,總是為自己、也為當事人留點台階。

透過建設綁樁,營造選舉利多,到底是有效或無效?如果有效的話,執政者不會變成在野者,在野者也沒有機會成為執政者。當權者無法看透這種迷思,人民總會是最後的輸家。

簽意願書,官員吐槽

儘管質疑一波波,趕在1999年底、2000年初總統大選前敲定八輕落腳嘉義,終於實現。

1999年12月6日,中油與嘉義縣政府簽署開發意願書,宣布在布袋鹽場興建八輕石化專區-開發範圍涵蓋嘉義縣沿海朴子溪以南、八掌溪以北的台鹽布袋鹽場,南北長約15公里,東西最寬約3公里,工業區內計畫比照六輕麥寮港,興建工業專用港,並且擴建布袋港為國際商港。這是行政院長蕭萬長送給家鄉一份超過6,000億元的「大禮」,也是行政院配合總統大選前釋出的系列利多政策中,「份量」最大的一項。

簽約典禮冠蓋雲集,行政院長蕭萬長、經濟部長王志剛、中油董事長陳朝威、地方人士及二千多位鄉親前來觀禮。蕭萬長表示,八輕是跨世紀重大指標性的計畫。王志剛則說,院長心裡想的,我們都知道,八輕落腳嘉義布袋鹽場,是踏出成功的第一步。陳朝威也強調,簽約典禮意義重大,是中油發展史上重要時刻,今天不推八輕,中油就難看到未來。李雅景則希望這不是選舉造勢或劃大餅,而是要讓嘉義縣真正吃到「牛肉」。

話又說回來,李雅景應該很清楚,簽署意願書時,2,100公頃預定地中已委託宏圖公司辦理的智慧型工業園區規劃與報編作業,說要協調,其實是還沒有結果。而且李雅景也擔心,如果就此放棄智慧型工業區計畫,一旦八輕不在布袋鹽場設廠,將是兩頭落空。再者,八輕計畫號稱看中布袋,給嘉義縣政府的只是一紙沒有法律效力的意願書,宏圖公司與嘉義縣政府的契約關係恐怕不是單方面說了就算。不僅如此,簽署意願書前一個月,嘉義縣政府還對頻頻放話「八輕即將動工」的人表示不滿,認為這些人都是「想給行政院長報好消息,報喜不報憂」。

應該很清楚的經濟部也知道,簽署意願書前已有投資股東退出經營團隊,理由之一就是宏圖公司不願意放棄智慧型工業園區的開發權利。

諷刺的是,在王志剛聲稱這是踏出成功的第一步之後,就有經濟部的官員吐槽說,是在看到媒體報導後才知道八輕居然決定落腳嘉義,以後恐怕會有開不完的協調會議。官員說,八輕計畫環境評估根本沒有做、用水也沒有著落,更別談二氧化碳排放量的問題;未來除非美濃水庫或瑞峰水庫其中的一座能夠即時興建完工,否則八輕可能一開工就得面臨缺水問題。官員自諷的說,為了兌現這張「政治支票」,一定要協調出一個與結論一樣的結果才行!