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關於謝志誠

災後十年:九二一地震口述訪問紀錄 謝志誠先生訪問紀錄

謝志誠先生訪問記錄(2010/12/09
時間:民國99年(2010101620
地點:書芳園餐廳、臺灣大學生物產業機電工程系研究室
訪問:詹素娟
記錄:陳南旭

謝志誠,臺南學甲,臺灣大學機械工程學系博士,現任臺灣大學生物產業機電工程系教授。謝先生長期投入環保運動,1997年擔任臺灣教授協會第七屆環保組召集人,1998年擔任臺灣環境保護聯盟秘書長,十餘年來投身反「濱南工業區開發計畫」,2009年內政部通過成立臺江國家公園,反濱南運動才
劃下句點。1999至2000年,擔任全國民間災後重建聯盟副執行長,2000年6月起擔任九二一震災重建基金會執行長,迄2008年7月基金會解散為止。

一、投身環保運動與九二一重建

我的故鄉學甲,跟臺灣很多沿海的鄉鎮一樣,人口外流,缺少地方特色。在一般人對臺灣鄉鎮的認識裡頭,它是被遺忘的。至於能被當作故事去描述的,以臺南縣來說,或許有白河、後壁等等,他們是因為有故事,可以被不斷的討論,甚至寫下來,發表出去(註1)。我的故鄉則是少數以外,大多數之中的一個。談到學甲,學甲有什麼?除了一座相當有名的廟宇-供奉保生大帝的慈濟宮,就在我老家的東邊,每隔幾年就有一連三天的上白礁宗教活動,還有不少魚塭,有虱目魚、虱目魚粥、虱目魚丸,其他的我實在講不出來。小時候聽說是因為「學問甲等」,所以叫「學甲」,這當然是沒有考證的講法。早期傳統產業-針織業還旺的時候,整條馬路兩側針織工廠林立,後來隨著傳統產業的外移,逐漸蕭條而沒落。當年人口成長到五萬人,升格為「鎮」,現在連三萬人都保不住。一直以來,每逢地方選舉,候選人總是信誓旦旦、要好好經營,卻好像也只是唱唱而已。話說回來,就算有偉大的理想和抱負,在基礎條件欠佳的情況下,要能夠實現好像也很困難。我常常在想,也只是想想而已,能幹什麼?這是很多偏鄉面臨的窘境,尤其是在臺南縣市合併、風光升格之後,會不會被邊緣化,恐怕是憂心的成份居多。我不敢苛責,因為我沒有盡什麼力,所以沒有資格責備任何人,只是把事實呈現出來而已。

我參與九二一重建之前,就已經投入反七輕(註2)環境運動有一段時間。會投入反七輕運動?跟蘇煥智有關。認識蘇煥智,是同鄉的一個好朋友黃福村的介紹。當時蘇煥智正要投入第二屆立法委員選舉,我這位朋友,幫他成立學甲後援會,擔任後援會長,希望我抽空回去幫忙。當時,我真像一隻「菜鳥」,拿起麥克風,面對群眾,講話還是文縐縐的。當選國會議員後的蘇煥智,總喜歡邀集學者專家、官員討論議題,一開始我還很生疏,什麽共業土地?老人年金?GATT?電信法?農漁村規劃?土地法?我頂多在旁聽聽而已,慢慢地,我開始了解這些議題的重要性,也開始參與他的國會辦公室與地方服務處的活動。第三屆立法委員選舉時,我還擔任他的競選總幹事。

從文獻回顧,濱南工業區開發計畫是1993年起就開始推動的一個大型海岸開發計畫,一直到1994年初才漸漸浮出檯面,當時已經是國會議員的蘇煥智還是在一個非正式場合被告知將有一個開發發計畫要在他的家鄉推動。在獲悉開發計畫的內容竟然是一個高污染且高耗能的產業後,當(1994)年5月,蘇煥智就在立法院召開公聽會,也正式表明反對的立場。由於隔年底就是第三屆立法選舉,我還一度幫他踩煞車,怕他衝過頭,被扣上反商的大帽子。直到1996年,濱南工業區開發計畫有條件通過第一階段環境影響評估,我才警覺事態嚴重。從那年暑假開始,我開始全力投入,從社團的連結、地方基層的經營、八天七夜280公里的南瀛苦行、每週二場的反七輕地方巡迴演講、環評審查的全程監督等,以至於國會辦公室的運作。不能否認的,這些投入,包括後來的九二一重建工作,對於我的本業,也就是學校的研究工作,幾乎沒有什麼幫助。這幾年,還得常因為學校的再評估要求,時常感到汗顏。雖然學校的研究工作因此無法兼得,但因為這段經歷,讓我對臺灣社會、土地及人民有更深一層的了解,加上過程中研讀法令條文、參與法案的討論,了解政府部門的運作機制、預算編列及執行等等,對於稍後投入的九二一重建工作可說是助益無窮。從計畫的研提、辦法的制定,以至於計畫的執行與控管,自然得心應手。加上反七輕過程裡頭,我非常投入,累積了一些信譽,對於推動九二一重建的信賴度是有加分的。

很多人常說重建工作很複雜,其實複雜是來自「人」。當然,你也可以把法令規定、把預算經費等等都牽扯進來,遇到有窒礙難行,就推給法令規定的綁手綁腳。我總會提醒對方,法令規定來自人的作為,要讓自己不做事很簡單,相對的,要讓自己積極做事也可以。預算經費的編列及執行,也是如此。動不動就去怪罪法令規定,其實法令規定是 很無辜的,不會開口喊冤的。既然是人把它綁死,當然也可以把它給鬆綁。大型災難後,一邊是受災的人,一邊是想進來幫忙的人,受災的人有自己的想法,而幫忙的人也不免有自己的主張,先不談兩邊的人如何建立共識,就是個別一邊的人整合都有困難。因此「溝通」在災後重建就變得很重要。說溝通很重要,人人都曉得,如何溝通卻往往是書本上沒有教,或是很難講清楚的,尤其是現場的情境不一。

九二一地震受災地區,一部分是傳統農村,另一部分則是有點城市又不是很城市的市區街廓。受災場域與受災者,對我而言,並不很陌生的。投入之前所累積的經驗,讓我可以用大家熟悉的語言,以及大家可以接受的肢體動作,深入淺出的在受災者間進行溝通,加上資源管理的身分,可以在溝通中掌握問題的所在,並迅速確定解決問題的策略。因為迅速釐清問題、解決問題,是溝通能否有效的兩隻腳,缺一不可。不能否認的,中臺灣與我熟悉的南臺灣,時空背景畢竟有些不同,過去的經驗,還是不免有水土不服的情形,尤其是剛接任九二一基金會執行長的時候,一方面是剛由監督者轉為管理者,二方面是太相信自己的經驗,難免會有讓人覺得不舒服,或者被認為有點囂張自負,所幸當時擔任九二一基金會副董事長的瞿海源教授總會不時提醒我要懂得客氣與收斂,例行的董監事聯席會之後,他總是在離開前把我叫到一邊,委婉告訴我,剛才的會議裡頭哪一句不妥當,應該如何修飾,哪一位董事發言的時候,你不該在他講話的時候搖頭,或急著表態想要回應。

及時的提攜,加上年歲隨著重建工作的推動而成長,該磨的、該體驗的,都隨著2008年九二一基金會的解散而走入歷史。但是,對臺灣社會的關心,依然沒有結束,我還是持續關注八八水災(註4)重建、政局變化、國光石化開發計畫、中科三、四期行政訴訟、苗栗大埔農地徵收等鄉土環境議題。只是,我已經沒有能力再像以前那麽積極、活躍,只能留在關心的層次,不再有行動力。不久前,有幾位投入八八重建網路媒體報導工作的年輕人,因擔心汛期期間出入山區交通不便,希望我協助召募一台中古的四輪傳動車。我熱情的去勸募,等到對方開完會後,得到的結論竟然是「我們沒有中古的四輪傳動車」。我心裡在想,你們沒有中古的四輪傳動車,也可以捐出買車的錢。由於年紀越大,臉皮越薄,除了向這些年輕人說抱歉外,也只能自嘲的說,以後能做的就僅及於雙腳與雙手可活動的範圍,只要是可以一個人自己完成,不需要不去拜託別人的,我都願意去做。

二、全盟副執行長期間(1999.10.7-2000.6.5

對於曾經參與社會運動的人而言,當透過電視媒體看到臺灣因為九二一地震而滿目瘡痍的畫面,是很難置身度外,袖手旁觀的。當時,我正因為滑倒跌傷腰部的緣故,在走路、開車、翻身都有困難的情況下,只能無奈地看著媒體報導。二個禮拜後,按耐不住地請求朋友開車載我到災區繞了一圈。不久之後,先從媒體報導得知有很多團體結盟成立「全國民間災後重建協調監督聯盟」,後來改稱為「全國民間災後重建聯盟」,簡稱為「全盟」,由李遠哲院長擔任召集人,瞿海源教授擔任執行長;再輾轉得知,已經有些熟識的團體進去災區幫忙,開始討論安置與重建的議題,到底要如何「由下而上」的推動社區重建等等?當時的網路系統,並沒有現在普及,手機成了可以快速聯繫的管道,在電話一來一往之後,大夥很快地在埔里進行了初步的討論。全盟,以及如何參加全盟,自然是討論的重點之一。由於剛成立的全盟除了也是由李遠哲院長擔任理事長的「中華民國社區營造學會」外,成員以社福、心理、法律、文化等相關的團體為主,而且大多為臺北的社團,地方性的組織及環保等其他類型的團體較少。當時在屏東縣政府工作的鍾佳濱、周克任,以及已移居到埔里的廖嘉展(註5)等人希望有對地方事務比較熟悉,懂得農村生態的社團或代表,可以加入全盟,因而提議分頭向李院長及瞿教授推薦我去全盟擔任副執行長。因為過去的機緣,瞿教授很快地約我在臺大社會系討論室見了面,確定加入全盟並擔任全盟的副執行長,開始我的九二一災後重建工作。

全盟是九二一地震後,NGO為互通救災訊息、監督震災捐款及救災物資有效運用而聯合成立的組織,設有捐款監督委員會及服務協調委員會。捐款監督委員會是由聯合勸募協會、消費者文教基金會、中華民國律師公會全國聯合會、台北律師公會、台灣省會計師公會、台北市會計師公會等推派代表組成,負責針對志願接受徵信的九二一募款單位進行徵信訪視。服務協調委員會以議題導向分成家園重建組、文化資產組、醫療衛生組、法律權益組、資訊聯繫組、教育人文組、社工服務組、兒少照顧組、原住民組、心理重建組、宗教關懷組、產業生計組等,由加盟者依功能與屬性分別加入,並推介代表組成,主要工作在於整合及協調民間資源的有效運用,連繫政府與民間的災後重建工作。

全盟成立時,初期的辦公室及運作經費是由婦女救援基金會、聯合勸募協會、勵馨社會福利事業基金會等主要加盟團體支援,其他主動捐贈支持全盟運作的款項,則委請中華民國社造學會專戶專款代管。因為沒有募款、沒有可運用的資源,所以運作初期的工作是以媒合需求與資源為主,加盟團體或災區提出的需求,經服務協調委員會審查通過後,就轉給九二一募款單位。這種作法,實際運作起來並不順利,媒合的期待常常落空,而問題往往是因為募款單位有自己的捐款使用機制,總不能全盟審查過就算數。因此,是否正式立案及向外募款的討論再起,定位的問題?角色的問題?在幾次討論之後,最後還是確定以完成階段性任務為目標,但不立案的原則;至於資源協調的部分,則決定改為主動尋求資源,以作為補助聯絡站及服務方案的專款。在尋求資源的過程中,第一個應允協助的是矽統科技公司,第二個主動表示願意捐助的是中興保全公司,第三個獲得正面回應的則是TVBS關懷台灣文教基金會。其中,額度最大的就是TVBS關懷台灣文教基金會從其勸募所得提供的一億元捐款。這些捐款匯入中華民國社區營造協會的專戶,指定由全盟使用。自此,全盟從捐款監督及資源媒合,轉而能夠積極地、直接地協助災區團隊,加上「相互信賴」式的經費挹注與核銷作法,對全盟的後續運作及災區團隊的發展有重大的影響。

我在2000年6月,因接任九二一基金會執行長的關係,卸下全盟副執行長的職位,七、八個月期間忙進忙出,時間序列有些混亂。但,有二件事是我著力較深的。

第一,聯絡站的設置。講「設置」?或許有人不以為然,因為有些災區團隊或在地工作者在「設置」之前就已經成立,因此講「設置」確實不太妥當,講「成為」也許比較中肯。由於全盟成立之初,並沒有到災區設立自己的工作站或災區辦公室,1999年10月底開始有設置聯絡站的初步構想,並由當時的協調委員、後來轉任為執行長的中央研究院謝國興老師負責研擬「聯絡站設置辦法」。但這些構想還是受限於資源媒合不易,難以施展。直到TVBS關懷台灣文教基金會的轉捐款到位後,構想終於得以實現。當時,就由我、謝國興老師、也是協調委員的台北大學張紉老師,帶著王俊凱、張劭農、陳琬惠等工作人員,穿梭於災區,造訪災區自發組成或災區以外團體成立的工作站或工作隊。經評估確已投入災區重建工作,或具有投入潛力的,就進一步洽談「成為」全盟的聯絡站的可能,經送請協調委員會審查核定,由全盟提供一年75萬元的運作經費。由於,聯絡站的成立出現大幅度的成長,協調委員對於聯絡站的成立及運作績效,開始有些疑慮,為釐清聯絡站與全盟間的權利義務,再由謝國興老師按實際運作情形,修訂「聯絡站設置辦法」。等到有更多的協調委員受邀參訪聯絡站的實際運作,以及參加全盟在東勢鎮農會果菜市場、大里市兒童青年館(1999年11月13日)、中寮鄉永平村義民廟、草屯鎮國立工藝研究所(11月14日)等地舉辦的災民及災區團隊座談會後,委員們的疑慮才逐漸放下,慢慢認同設置聯絡站的做法確實有助於災區資訊的連結,並能適時發聲反映需求,以及引進資源。至此,邀請災區團隊成為全盟的聯絡站,或者邀請具有熱忱或發展潛力的工作者設置聯絡站,成為全盟的主軸。透過聯絡站提出的各項服務方案,挹注災區重建需求,就佔了全盟接受轉捐捐款的大部分。2000年4月30日,在我的推動下,全盟邀請近86個災區團隊,其中有一部分是全國教師會運用捐款補助成立的社區重建工作隊,近四百人集結在暨南大學「相見歡」。「扎根與發聲-重建服務團隊相見歡」除了讓災區團隊工作者展現過去半年的工作成果,彼此加油打氣外,也透過規劃的「社區意識與志工組織」、「社會福利與心靈重建」、「文史傳播」及「重建規劃」等四個議題,進行分組討論,交換重建經驗,在當時,確為後續的重建工作注入一股暖流。在規劃的四組外,也有部份工作者另行召開所謂的「第五組」去討論全盟的角色、定位及存續等問題,我也去插了花。不過,聯絡站的設立不完全的受到地方政府的歡迎,由於一些對地方不見得那麽有利的訊息,常由聯絡站傳遞到全盟發聲。有幾位地方首長,每次看到我就罵全盟的聯絡站「是來亂的」。我只好笑著臉跟他們解釋,可以考慮創造合作的空間與機會。

第二,政策及立法監督。全盟成員具有批判色彩者,不在少數。對於政府的災後重建政策不免有另外的看法,從一開始對於安置、慰助金發放進度的批評,到捐款監督、每個月一次的災區民調發表,以至於後來的《九二一震災重建暫行條例》立法,都成為媒體採訪報導的重點,因此全盟與政府出現緊張關係,是可以想像的。其中,影響最大的是全盟對於行政院所提出的《九二一震災重建暫行條例(草案)》沒有將民間所關心的生活重建條文納入條例,提出批判,並透過立法委員陳其邁提出全盟版的《九二一震災重建暫行條例(草案)》,建議在條例中增闢「生活重建」專章,明定政府應自行或委託民間機構於各鄉鎮巿設立生活重建服務中心等條文。全盟的積極參與立法工作,除了引起立法委員的熱情回應,也引起行政院的重視,即便《九二一震災重建暫行條例(草案)》已送立法院審議,仍二次邀請全盟代表協商。最後,在民間團體、立法院委員與行政部門的共識下,《九二一震災重建暫行條例》納入「協助居民生活重建」專節、第22~28條等共7條條文。影響所及,八八水災後的《莫拉克颱風災後重建特別條例》也循例納入設立生活重建服務中心的條文。

2000年6月卸下全盟副執行長的職位後,我就不再參與全盟運作。2001年9月29日,全盟在台北縣深坑鄉麗園會館以感恩茶會和發表新書:《協力與培力:全盟兩年工作紀要》的方式,為兩年的階段性任務劃下句點。

三、擔任九二一震災重建基金會執行長(2000.6.5-2008.7.1

九二一地震後,至當(1999)年10月12日止,包括行政院及內政部在內的政府部門共設置了四十七個捐款專戶。為統合運用各界捐款,經行政院規劃由民間社會人士及相關單位共同組織「財團法人九二一震災重建基金會」,以配合政府及民間團體,推動救災、安置、重建等工作。由行政院聘請辜振甫先生擔任董事長,王金平先生、吳伯雄先生為副董事長,國策顧問兼財團法人臺灣區雜糧發展基金會董事長孫明賢先生出任執行長,並由雜糧發展基金會人員義務兼任副執行長、組長及組員等職務及其工作。九二一基金會於10月13日召開成立後第一次董監事聯席會議。

第一屆董監事因政黨輪替於2000年5月17日提出總辭,後經局部改組,續聘辜振甫先生及王金平院長擔任董事長及副董事長,另聘殷琪小姐擔任副董事長(註6),於2000年6月19日召開第一屆第四次董監事聯席會,聘我擔任執行長,並要我立即整理基金會的業務資料,於兩週內召開臨時董監事會議提出報告。

由於接任九二一基金會執行長前,我曾經從全盟、以監督者的角度看待九二一基金會的運作,知道這個基金會是不直接面對受災者與民間團體的,經費的申請與資源的分配必須要循政府體制,由中央部會或直屬機關直接向九二一基金會提出,或者經中央部會召開協調會確認提案原則後,由所屬機關或地方縣市政府提出計畫申請補助。這種做法在當時引起一些批評,部分民間團體及地方政府相當反彈。因此7月5 日第一屆第四次臨時董監事聯席會提出的報告,除釐清捐款流向及業務進度外,也以過去曾經對九二一基金會的期待為基礎,提出「來自民間、支助民間、協助政府」、「議題導向、主動規劃」、「透明效率、落實重建」等作為會務的推動原則。

從全盟多次的災區民調顯示,住宅重建是災區民眾最為關心的議題,也是最容易被當作檢驗的標的。房子倒了、家不見了,問題不能解決,談什麽都是多餘的,能不能很快解決住宅重建的問題,絕對是影響災後重建能否順利的關鍵。因此在找妥基金會辦公處所後,我們很快地在之前累積的基礎上,徵詢包括受災社區代表、災區團體、專業者及政府部門的意見,決定以蔡培慧建議的「家是人類亙古以來的渴望」作為基調,「尊重專業」、「專業分工」、「管考同步」與「自助人助」作為原則,推出以「受災集合住宅」、「受損集合住宅」、「弱勢族群」與「地方政府」為對象的「築巢專案」系列方案,包括「協助受災集合住宅更新重建方案」、「協助受損集合住宅擬定修繕補強計畫書方案」、「九二一災區家屋再造方案」與「九二一災區 333 融資造屋方案」等,並很快對外公布實施作業要點。或許是因為過程有充分的討論,首波推出的「築巢專案」系列方案作業要點,幾乎沒有經過修正而適用到實施年限屆期,並與後續推出的「補助受損集合住宅辦理修繕補強方案」、「臨門方案」及「達陣方案」順利接軌。

除了住宅重建相關的「築巢專案」外,還必須兼顧災區的其他需求,如社會救助、福利服務及心靈重建等,這個部分是我比較陌生的,加上過去不少民間團體對於九二一基金會不願直接接受民間團體的提案有很多不滿,為了讓九二一基金會針對生活重建所推出的方案能夠符合需求、滿足大家的期待,我還特別商請臺灣大學社工系馮燕老師及臺北大學張紉老師出面邀請幾個大型的社福團體座談,希望大家能夠以教導我的方式,提供建議。必要的時候,我也願意請董事會同意匡列一筆經費,委由特定或相關團體籌組的聯盟組織來執行。由於社福團體提出來建議,大體上都只是其熟悉的領域,沒有一個Total solution。匡列經費的構想,也沒有進一步的回應。為了廣納大家的意見與需求,我請聯合勸募協會把協會受理民間團體申請、審查、稽核的流程及相關辦法提供給我參考,再參酌「築巢專案」的做法,把大家的需求納入協助的範圍,從「居家照顧」、「送餐服務」、「日間照顧」、「安養服務」、「日間托育」、「課後安親照顧」等福利服務計畫、「諮商輔導」、「成長性或預防性」等心理重建計畫,到「產業、生計暨創意性重建計畫」及「社區重建紀錄出版計畫」,然後把擬妥內容拿給大家參考指教,包括申請表格、申請時程、補助標準、審查原則及撥款流程等,最後歸納推出「九二一災後生活與社區重建123協力專案」,成為九二一基金會補助民間團體與地方政府協力參與災後生活與社區重建的管道。

雖然還是採取申請制、申請者必須依作業要點填寫申請表及計畫,但在補助計畫執行期間的督導及結案稽核方面,則以延續全盟時期所採用的「相互信賴」為原則。一方面是因為九二一基金會為階段性組織,不容過度膨脹人力與專業配備,二方面是因為申請單位都為相關領域有相當口碑的民間團體或確屬在地殷實投入災後重建的社區組織。計畫執行期間,除了一般性的「關心拜訪、聽取意見」外,僅要求申請單位必須在計畫執行後檢附結案報告備查,以作為可繼續申請次一期經費補助的依據。經費流向與查核,完全由申請單位依其自身制度辦理。

即便如此,還是有人對於我接任九二一基金會執行長後,沒有全盤認養全盟的聯絡站,參照過去的做法提供一年75萬元的運作經費,有些微詞,指責我「換了位置換了腦袋」,甚至集結準備發聲要求政府把我撤換掉。這是2001年9月發生的一段插曲,了解後自然是化解不要的衝突,只是心裡的疙瘩不免持續了一段時間。

幾年下來,透過123協力專案申請協助的計畫大約有540個,雖然大部分計畫已隨重建工作的告一段落而結束,但部分留下來的,不僅被廣為流傳,甚至常被引為典範。在社區產業方面有新故鄉文教基金會的埔里鎮桃米社區見學園區及從日本阪神大地震災區移築過來的鷹取紙教堂(Paper dome)、社區福利服務方面有北中寮的龍眼林福利協會及國姓鄉南投縣生活重建協會的老人送餐服務與社區照顧,地方產業方面則以魚池鄉的阿薩姆紅茶的風華再現並蔚為風潮最為當地津津樂道,其他還包括和平鄉大安溪畔的達觀部落廚房,以及後來由中部企業家美律實業股份有限公司董事長廖祿立先生發起成立的「財團法人台灣閱讀文化基金會」承續發展,到目前為止,設置地點已遍及臺灣各地、超過105個的「愛的書庫」。

之後,為因應災區的變化,包括土石流災情、桃芝風災,以及新增需求,九二一基金會又陸續推出不同的重建計畫,連同2000年6月前已經核定推動者,九二一基金會存立期間(1999年10月13日~2008年6月30日)共推動32項重建計畫,歸類為生活重建計畫者有12項、住宅重建計畫者有10 項,防災、搶險與復建計畫者有5項,重建規劃及其他計畫者有5項。

也忘了是什麽時候,在網路搜索中竟然發現監察院內政及少數民族委員會曾經在2000 年 8 月 1 日第3屆第37次會議對行政院提出一個糾正案,裡頭直指:「行政院成立之『財團法人九二一震災重建基金會』,對基金之管理運用,欠缺合理有效;內政部未能適時宣導捐款相關法規,造成募款紊亂;且捐款相關法規未臻健全,無法建立公開透明制度,對募款單位運用善款情形未予主動瞭解、積極輔導與切實監督,落實捐款專款專用,均有疏失,爰依法提案糾正。」不僅如此,也發現很多關於九二一基金會的報導。望著電腦螢幕,看著報導及糾正案內容,額頭出現三條線,熱汗跟著流出。報導的部分,都是當時全盟對九二一基金會的批評,不注意看日期還以為是謝志誠在罵自己擔任執行長的九二一基金會。糾正案的部分則來自當時有立法委員針對九二一基金會不願直接接受民間團體提案而向監察院提出的陳情。這個糾正案就從此跟著九二一基金會,即便九二一基金會已經解散,它還是可以透過網路搜尋被看得到。這幾年,每次對外演講,我都會主動提到這個伴隨九二一基金會的痛,主動說明事件的來龍去脈,也會提醒大家,從網路看到這些訊息時,注意事情發生的時間。回頭去看監察院調查過程被約詢的人的講話內容,再檢視他們任職的單位的「績效」,雖然知道已經不可能,我還是有想要「平反」的期待,期待能請監察院把這個糾正案從網路上拿掉。

難以承受不僅這一樁。2000年7月,在整理基金會業務資料時,發現中央部會曾向九二一基金會申請了二億二千萬的經費,用於補助鄉鎮市重建綱要計畫、農村及原住民聚落重建調查的規劃費用。由於在此之前,就聽聞許多對於這些規劃報告的批評,包括「內容大同小異」、「沒能直接協助受災者重建家園」、「只是為後頭公共工程做準備而已」等。到了九二一第一個周年前夕,為了追蹤計畫執行進度以便適時對外公布捐款流向與使用情形,我們開始發函請計畫執行單位把規劃報告送基金會存查。這些送來的規劃報告一本本的排列在置於地下室的書架上,9月9日中時晚報記者韓國棟先生來訪,逛到地下室順手翻開這些規劃報告,問起計畫的由來與規劃報告的用途,結果當天晚報頭版就出現斗大標題:「921捐款震災基金會執行長清查 慨嘆花費太離譜,重建規畫報告耗8850萬堆置地下室」。當晚的電視新聞報導,以及一連幾天的媒體報導就扣著這個議題打轉,成為第一個周年的熱門議題。爾後幾年的九二一周年回顧,這個議題還是被拿出來一講再講,對捐款的觀感確實有些負面的影響。

這二件事給我很大的警惕,也讓我在爾後的議題處理更加小心,寧可不說,也不要說了反而造成無止盡的後遺症。要批評別人之前,得先想想哪一天自己從監督者轉為管理者時,會是什麽情境?可以做得更好嗎?現在網路發達,以後會更發達,講過的話、寫過的文字,一旦登載於網路,經過層層傳播,就不是自己可以控制的了。

過去幾年,常有研究日本阪神大地震的學者來訪,探討比較台日兩國地震後重建,也持續追蹤九二一基金會的運作;2008年汶川大地震後,也有不少中國媒體對九二一基金會的定位及如何管理運用民間捐款有興趣。這裡頭他們最感興趣的有三點,一是九二一基金會到底是官方或民間組織?二是九二一基金會與政府的互動關係為何?三是九二一基金會的捐款運用誰在監督?

由於九二一基金會的創立基金並非來自政府的捐助,所有財產雖然是來自政府開設的捐款專戶,卻不能否認其為民間捐款的本質,因此成立時就歸類為「民間財團法人」,不受立法院監督。然而從九二一基金會成立時,組織章程的擬定、董監事的聘任及後續章程的修訂等等皆得由行政院主導來看,又像個「半官方」的單位,尤其運作初期的經費運用,是由政府來主導,實在很難脫離「公設財團法人」的形象。回頭去看當時的混亂情況,在無前例可循的情況下,要一個臨時籌組起來的基金會扛起救災、安置與重建的重責大任,其實是有點超過。因此當時的九二一基金會配合政府、以政府為主體,接受中央政府各單位提案,似乎又有點可以理解。回想起來,當時外界的批評,好像有點過頭了。2000年6月局部改組後,我們以竭盡所能滿足各界對於九二一基金會獨立超然運作的期待為目標,至於有沒有能夠確認九二一基金會是「民間財團法人」的印象?就不是我們能夠決定的。不過我要強調的是,這都是學者想要探討、了解的,對災民、災區團體與災區地方政府而言,這些似乎不重要,他們在意的是你能不能幫忙解決問題,符合災民的期待;在他們眼裡,九二一基金會就是九二一基金會。

至於與政府的關係,一直都是我們難以回答的問題。對日本學者而言,官方與民間的界線是應該很清楚的,經過他們觀察,他們還是對九二一基金會與政府的關係有所疑惑。他們疑惑從早期的中央部會向九二一基金會提案申請補助,到後期的九二一基金會主動協助解決地方政府的問題,補助地方政府,以及九二一基金會怎麽可以在重建計畫,如「九二一災區家屋再造方案」中,明定初審與複審由鄉鎮市公所與縣市政府負責?地方政府在什麽條件下同意配合辦理?他們更常以他們最有興趣的「臨門方案」為例,提問為何社區更新重建計畫依法應送交縣市主管機關審查前會先行送九二一基金會預審?為什麽縣市政府也樂見如此發展?

其實,這些發展都不是事前可以想像的,而是在互動的過程建立起來的。對地方政府而言,他們認為九二一基金會是「中央」單位,要他們配合什麽,是很自然的;相對的,在地方財政困難人力不足的情況下,九二一基金會對他們主動提供協助,也沒有什麽奇怪的。對中央部會而言,就有點尷尬,確實是存在既合作又競爭的關係,合作是為了重建,競爭是為了績效。我常舉例,有中央官員很喜歡在協調會會議中,強調「手心手背都是肉」、「九二一基金會的錢也是政府的錢」;然而,當我們回頭需要中央部會協助的時候,卻常常得到「手心是手心、手背是手背」的感覺。

在捐款監督部分,九二一基金會歸類為「民間財團法人」,捐款運用雖不受立法院監督,但我們從不因此而馬虎。九二一基金會分別在臺北及南投設置辦公處所,但總以最精簡的人力來處理重建事務,專職人員自始至終不超過10人,即便最忙的兩年,也僅限期增加二名兼職人員。九二一基金會有董事會、監事會,也有主管機關。除了每次董監事聯席會應提報的會務與財務報告外,依章程規定應送董監事聯席會審查、核備的業務計畫、預算、捐款收支報告書及全年度決算,我們一樣也不敢怠惰。會議後,也都在一周內將會議紀錄分送董監事並送主管機關備查。至於捐款運用,則一定是先擬有計畫、有方案,有實施作業要點,先經協商、討論,再提董監事聯席會議決議後,據以實施。每項計畫的實施過程,都詳細地、即時公告在網站上。即便九二一基金會已經解散,完成清算程序,這些資料依然完整保留在由台灣大學數位典藏研究發展中心所典藏的網站(http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/)上,由我義務維護更新。應該是九二一地震後捐款流向交待最清楚,且目前還可以瀏覽查詢的「唯一」單位。

九二一基金會2002年出版的《捐款運用報告》後記裡,我這樣寫著:「接任基金會執行長後,角色轉換,由政策批判者走向資源管理者,我隨時警惕自己,要以敬畏天地的態度來面對這場死去二千多位同胞、令萬千個家庭傷心的災難,並管理運用這一大筆匯集海外許許多多愛心的捐款。」

自我的約制,一定要超越監督的標準,是我的基本態度。我也隨時提醒同仁,告誡自己,我們都必須做好準備,哪天卸職、哪天交出九二一基金會,當天就必須把帳目、把捐款流向交待清楚。

四、住宅重建

九二一基金會用力最深、投入經費最多的就屬住宅重建。這裡頭又以重建難度最高的集合住宅為主。

4.1 集合住宅修繕

震損的集合住宅損壞情形不嚴重的,是可以透過適當的設計與施工,讓建築物恢復應有的承載能力,甚至可以提高耐震能力到新修訂的法規要求。但是,要以修繕補強的方式重建家園,對於剛飽受驚嚇的受災戶而言,的確有難以克服的心理障礙,加上住戶間對於受損的房子到底是要拆除重建或修繕補強,除了因專業判斷所產生的爭議外,更有因為拆除重建有利或修繕補強有利的「利益之爭」。這裡頭最具代表性的,就是位於臺中市的某大廈,在歷經10年的訴訟,高達107次的訴願決定、行政訴訟判決或裁定後,大廈災戶、臺中市政府與臺中市北區區公所最後面對的卻是兩個相互怪怪、讓人不知道要如何走下去的判決結果。

2000年7月間,當時擔任財團法人台灣營建研究院長的陳振川教授提出由九二一基金會與九二一重建會合作辦理「協助受損集合住宅修繕補強」的構想。當時正逢九二一基金會改組後,準備提出住宅重建對策的關鍵時刻,合作的建議很快就獲得共識。由於當時政府並沒有針對集合住宅修繕補強編列預算,在與當時擔任九二一重建會執行長的黃榮村政務委員協商後,確定了「垂直分工」的二階段合作模式,前一階段先由九二一基金會負責「協助受損集合住宅擬定修繕補強計畫書」,等到2001年度特別預算確定後,再由政府補助後續實質修繕補強的工程經費。

基於「專業分工」、「尊重專業」、「管考同步」與「自助人助」的原則,九二一基金會與台灣營建研究院簽訂委託契約,委請台灣營建研究院作為「協助受損集合住宅擬定修繕補強計畫書方案」的窗口,接受集合住宅住戶的協助申請,並籌組遴選小組與審查小組分別為受損集合住宅的修繕補強甄選優秀的專業單位與審查專業單位受託擬定的修繕補強計畫書。

看似中性的協助工作,卻常常因為集合住宅社區主張應拆除重建與應修繕補強的兩派的對立,出現劍拔弩張的場面。對峙的雙方為了區分所有權人會議的程序問題、申請修繕補強的決議是否有效的問題、開會時有無代簽出席記錄或申請連署書有無偽造等,四處投書陳情,或來電哭訴被亮槍恐嚇、被砸車潑糞,甚而對簿公堂。就有位於臺中縣大里市的某公寓大廈為申請修繕補強召開九二一震災災後重建區分所有權人會議,主張修繕補強的一方因有代為簽名及蓋章情節,被其他住戶舉發而遭檢察官提起公訴,最後被判刑者。

或許你會以為是不是因為出錢不均的問題?當然不是,擬定修繕補強計畫書的過程,受災戶是不需要出錢的。那問題在哪裡?認為拆除重建有利的,當然得阻擋修繕補強;反之,亦然。有爭議的集合住宅社區,大概都有起造建商留存未及出售的房屋,若拆除重建就得面臨抵押品滅失,隨之而來的催債壓力。內幕奧妙,大概只有房地產業者與金融業者才懂。

按照當初的合作原則,九二一重建會曾經承諾集合住宅社區經申請協助,走完擬定修繕補強計畫書程序後,政府會全額補助計畫書所列必要性公共設施的修繕補強費用。然而,在預算分配過程中,中央財主部門對於補助比例有意見,使得原先足額補助的承諾,先下調到80%,最後再下降到補助「必要性公共設施修復補強工程營建管理、監工及工程經費」的49%,且對於已自行修繕補強者,不追溯補助。為避免受災戶期待過度落空,並減輕受災戶負擔,九二一基金會只好在政府補助外,推出「築巢專案-補助受損集合住宅辦理修繕補強方案」,補助「必要性公共設施修復補強工程營建管理、監工及工程經費」的21%。加計政府與九二一基金會的補助,住戶負擔30%。至於已自行辦理修繕補強的集合住宅社區,九二一基金會亦同意補助「必要性公共設施修復補強工程營建管理、監工及工程經費」的21%,以示公平。

即便住戶負擔僅有30%,然而有關修繕補強工程的招標作業、營建管理及工程監工等,還是由社區管理委員會依據內政部訂定的《直轄市縣(市)政府辦理九二一震災震損集合住宅必要性公共設施修復補強工程補助及施工抽查作業要點》規定辦理,並由營建署於工程開工後竣工前,會同縣市政府,並邀集行政院主計處、九二一重建會、九二一基金會等辦理工程抽查。基於分工原則,九二一基金會於修繕補強工程執行過程,就完全依營建署及縣市政府的查核結果按工程進度撥款。

前後兩階段方案,協助完成修繕補強的集合住宅社區有95個,共12,858戶;另外,有26個集合住宅社區在申請後程序走了一半就告終止,或擬定完修繕補強計畫書後就走不下去。

4.2 集合住宅更新重建

地震後不久,政府及部分民間人士針對都市計畫內災區適合採都市更新方式辦理重建的地區,倡議依《都市更新條例》劃設更新地區及更新單元,採區段徵收、市地重劃或權利變換等方式辦理重建。一時間,災區開始出現都市更新的願景。有人提議由政府或銀行公會,成立共同基金,將銀行承受的債權集中處理,進行整體都市更新、鄉鎮再造等建設;也有鄉鎮準備著手進行「造鎮計畫」。

至於損壞嚴重經判定為全倒必須拆除,或者經過住戶同意拆除重建的集合住宅社區要怎麽重建?談起集合住宅社區的重建,災後第一年間,有二件事是一定要介紹。

一是災盟成立。地震後不久,臺中縣大里市、太平市、霧峰鄉、東勢鎮、臺中市等地四十幾棟集合住宅大樓的受災戶於1999年10月1日宣布成立「九二一大地震受災戶聯盟」,簡稱「災盟」。成立後不久,就於10月9日北上夜宿總統府前凱達格蘭大道,12月29日再度發動「震災百日祭」走上臺北街頭,提出「代位求償」的訴求,主張政府由災後重建特別預算與921災款中提撥財源,先賠償受災戶住宅重建或修繕補強的工程款,再承接受災戶的民事求償權與國家賠償權,繼續向建商、營造商、建築師、各種專業技師、監工、違法失職公務人員追償。災盟在災後二年,是極具「戰鬥力」的災民組織,2000年3月11日總統投票前夕,二千餘位災民頭綁著「許我一個家」的黃布條走上臺北街頭;9月16日九二一周年前夕,再以「我想回家」為訴求,動員災民搭帳夜宿中興新村。

二是當時在野的民主進步黨針對《九二一震災重建暫行條例》的制定,提出黨版的《九二一震災災區復興特別條例(草案)》,主張政府應成立共同基金,針對集合住宅、公寓大樓或其他非單一土地所有權人的房屋,按九二一地震發生前的市場價格百分之七十予以承購,若屬自行重建,則受災戶購屋貸款未償還的部分以百分之八十計算,其餘未償還部分的百分之二十,則由承辦貸款機構承受,也就是當時所稱的「七折八扣」條款。

兩項訴求都沒能納入《九二一震災重建暫行條例》,民進黨執政後也沒有將當時的提案拿來用。

因為知道,也多少參與這些過程,了解災盟的想法,因此將集合住宅重建列入「築巢專案」是很自然的,並以《都市更新條例》作為工具,先推出「協助受災集合住宅更新重建方案」也是順勢而為的作法。

由於《都市更新條例》是1998年11月11日才公布施行的法令,施行細則與相關辦法至1999年3月底後才陸續公布。由於涉及共有產權的處分,程序規定必然繁鎖,加上專業者不足,除臺北市政府外,主要災區的縣市政府根本沒有辦理都市更新的經驗,何況是災民。因此方案推出前,我們先於2000年7月中旬邀請內政部營建署、財團法人都市更新研究發展基金會、中華民國建築師公會全國聯合會與台灣省建築投資商業同業公會聯合會研商對策,決定先由九二一基金會委請都市更新研究發展基金會於2000年8月11日與8月18日在臺中縣試辦第一梯次的更新重建講習課程。課程綜合討論中,我們拋出「協助受災集合住宅更新重建方案」的構想,包括補助對象、補助標準,撥款時機等等,都獲得大家熱烈的迴響與認同。成功的啟動後,接著再於南投縣、臺中市舉辦第二、三梯次的講習課程,並穿插三次的座談會,累計參加人數超過530人。除了講習課程外,我們也把講義內容、法令規定、更新重建相關文件與表格等彙整編寫成《九二一災後社區更新重建手冊》,於9月下旬付印發送受災集合住宅住戶,作為辦理更新重建的操作手冊。

也許是因為這個方案可以有效地「結合地方政府與專業者,一步一腳印,有計畫、循序地引導集合住宅受災戶啟動更新重建」,加上「明確的補助標準」、「搭配法定更新程序的撥款期程」、「不增加受災戶、專業者和縣市政府額外負擔的請款方式」與「文到一週內補助款到位的作業效率」等特色,使得「協助受災集合住宅更新重建方案」在推出不到一年的時間,就讓透過都市更新程序辦理集合住宅重建從懷疑,而逐漸產生信心。

由於「協助受災集合住宅更新重建方案」是在協助受災的集合住宅社區得以聘請專業者擬定法規所要求的更新事業計畫與權利變換計畫。至於,都市更新重建所需的經費,一開始我們很浪漫的以為政府會協調金融機構進來幫忙,加上有優惠貸款,也有貸款信用保證,一切應該「沒問題」才對。等到最先起步的集合住宅社區,都已依程序快走完《都市更新條例》所規定的程序,得開始面對資金籌措問題的時候,大家才警覺到「實際」與「理想」是不一樣的。

按照政府規劃的「理想」,集合住宅受災戶依照《都市更新條例》籌組的更新會是法人,是可以向銀行申請貸款來支付更新重建所需要的費用,並由承貸的銀行依據《九二一震災災民重建家園貸款信用保證業務處理要點》申請信用保證,以保障貸出去的錢在無法回收的時候,可以由財團法人中小企業信保基金代為清償。按照「理想」,銀行幾乎沒有風險,沒有理由不配合才對。但是這裡頭還是存在有盲點,包括更新重建後的建物沒有住戶願意分配的部分要如何處分?處分不掉或處分後不足以清償更新貸款,該怎麼辦?更新會理監事是否必須負擔連帶責任?在冗長的更新重建程序裡頭,最怕的是問題一個一個冒出來,卻沒有立即對策;這只會讓原本答應回來參加重建的,因不耐久候另行購屋,好不容易啟動的更新重建契機,極可能因此而面臨胎死腹中的殘酷結局。

為了解決集合住宅社區更新重建的資金需求,2001年4月12日第一屆第八次董監事聯席會同意推動「臨門方案」,匡列50億元專款,針對九二一震災中全倒或半倒已自行拆除且循都市更新程序辦理重建的集合住宅社區,於符合《都市更新條例》所定門檻後,由更新會於更新事業計畫與權利變換計畫審議公告後,檢具申請文件,申請九二一基金會協助「價購不願或不能參與重建者的產權」及「代繳參與重建,卻暫時無法配合工程進度如期繳納的重建自備款」。

原本希望「臨門方案」真能扮演「臨門一腳」的角色,在「萬事俱備只欠東風」的期待下,進度最快的東勢鎮名流藝術世家更新會與銀行團歷經千辛萬苦簽訂的聯貸合約,卻因其中一家參貸銀行的原貸款戶承受問題未能解決而形同廢紙。

面對打擊,在「傷心」與「憤怒」之餘,我們決定釜底抽薪,只要有過半的住戶願意回來參加重建,所有的更新重建資金全數由九二一基金會無息提供,大幅度修訂的《臨門方案作業要點》經2002年1月17日第一屆第十二次董監事聯席會決議通過,此舉成為後續集合住宅社區得以順利開工重建的關鍵性決定。從此,集合住宅社區更新重建不再有資金壓力,徹底擺脫金融機構的束縛。當時我們就喊出「只有不願意重建的大樓、沒有重建不起來的大樓」。

九二一基金會在「臨門方案」的投入,當然不是只有資金而已。雖然有人戲稱九二一基金會是「金主」,但我們絕對是「有情有義」的金主。我們除了提供多樣性的協力及陪伴措施,也為運作的順暢,在九二一基金會、社區更新會及專業者間建構權責分明、專業分工的合作機制。

前者,包括舉辦巡迴說明會、社區懇談會,開辦不動產權利變換估價、產權移轉、帳戶管理、稅務申報等各項專業研習課程,並延續之前編寫《九二一災後社區更新重建手冊》的概念,針對更新重建實施階段,發放現金補償、辦理產權移轉及融資清償作業等需求,編撰出版《九二一災後更新重建權利變換產權移轉暨現金補償作業手冊》。這本手冊,經由內政部營建署正式公告成為法令文件。因為是「臨門」方案,加上每一個集合住宅社區彼此間有著相同的記憶與際遇,慢慢地「臨門家族」成為重建大樓認同的印記,「臨門家族」在不刻意下形成,並依序編號。社區開工辦典禮,邀請其他社區參與,成為社區與社區間聯誼、交流的機會,新莊「博士的家」理事長李國民先生與埔里「歡樂家年華」理事長李阿綿女士,發願參與每一個社區的開工典禮,最後獲頒「全勤獎」的尊號。社區與社區間的往來,慢慢發展出小區域,甚至全區域的「臨門家族」聯繫會報與聯誼活動。「臨門家族」通訊的發行更成為傳遞社區訊息的傳遞管道。

社區更新重建過程,社區更新會是核心,要有熱心且無私者擔綱更新會的理、監事及幹部,對內維持組織的正常運作,對外成為有信任度的聯絡窗口。負責設計監造的建築師、協助擬定都市更新相關計畫的規劃團隊、查估評定權利價值的估價者、承造更新重建工程的營造廠商、辦理產權移轉登記及稅捐稽徵機關相關事務的地政士、查核簽證財務報表及協助辦理更新會解散、清算的會計師等等,則是引導與協助更新會運作及更新重建不可或缺的專業者。社區更新會遴選專業者、委託專業者,九二一基金會除提供合約範本及一定標準的補助外,完全基於尊重社區「自主重建」的精神,全數由更新會主導辦理。

在更新會與更新會委託的專業者外,九二一基金會進一步依「專業分工」的概念,加入九二一基金會委託代位執行營建、產權、資金與合約管理的建築經理公司與管理銀行,讓這個共同體可以有效率地運作。特別的是,誰來受託擔任管理銀行及建築經理公司也不是九二一基金會決定的。管理銀行由更新會會員原房屋擔保貸款餘額最高,並經銀行公會指定者擔任;建築經理公司為管理銀行推薦並經更新會同意者。換言之,是地震前一刻就決定的。

九二一基金會臺北辦公室則作為「臨門方案」的控管中心,謝靜綺與高楓雅分別負責工程進度與資金流動的彙整,一切鉅細靡遺,讓我放心不少;張劭農每周四天在各社區間遊走,成為基金會的巡迴大使,負責情報收集與訊息傳遞;王俊凱負責折衝協調社區內外衝突,是「臨門方案」的師奶殺手,所有社區內外因衝突而起的哭訴電話都由處理;柳怡如負責公文書類管理,條文清楚。就這樣,持續到結束。

過程中,雖然沒有市場上習用的擔保抵押與罰則約束,只要肯遵循規範的運作機制及嚴守約定的誠信原則,就能有序的完成重建,並在取得產權後申請中央銀行提供的九二一優惠貸款,再將融資歸墊給九二一基金會。這也就是為何九二一基金會能在結束運作後,留下大額民間捐款,讓愛心得以生生不息,持續發光發熱的原因。

這項創新思維,在推動初期並不為政府所支持,相關單位還列舉「牽涉人民私權,目前國際上尚未見類似作法」、「減棟、減戶的重建計畫是否符合多數受災戶的最大利益」、「未對住戶作授信及償債能力調查,加大臨門方案本身風險」等等七項質疑,甚至寫信給九二一基金會董事會,提醒資金控管的風險問題。所幸在殷琪董事長及董監事們的力挺下,才得以持續推動。當時,殷琪董事長就堅定表示:「不做,一定有被罵的風險,做了,不一定有風險!」 政府的態度一直到行政院游錫堃院長體察到公部門推動住宅重建的進度已不符合社會期待,找來郭瑤琪接掌九二一重建會執行長之後,才有了大幅度的改善。因為她的勇於任事與力排阻力,才讓九二一特別預算中執行率一直掛零的更新融資撥貸預算,勉強同意挹注30億元到「臨門方案」,讓更多的集合住宅社區得以順利搭上重建列車,不用陷入等待資金回收的空窗期。

天佑台灣,我們挺過了槍林彈雨。除了大里市中興國宅因營造廠商未經建築師同意強行灌漿,以及更新會與營造廠商間不斷的糾葛與合約糾紛,被九二一基金會凍結撥款,工程進度至地下室完成後及停擺至今,成了「臨門方案」的遺憾外,融資給社區協助價款總計81億5,132萬4,437元,即便沒有要求受災戶提供擔保品及保證人,最後沒有任何一位住戶違約不還錢。一共有63棟集合住宅社區、5,174戶在「臨門方案」機制中完成重建或因其他理由不參與而領取補償金。這是臺灣的第一次,相信也是世界罕見。至於很多人擔心的餘屋問題,也在大家的努力下,剩不到6.5%、111戶於解散後移交給賑災基金會。

2009年,在臺灣大學出版中心主任項潔教授的協助下,解散前拜託張蒼松先生寫的《種一棵家族的樹》在幾經波折後,終於在921地震10週年前夕出版。這是一本屬於「臨門方案」經驗與「臨門家族」記憶的書,140位「臨門家族」社區代表最後一次集結北上參加新書發表會,互道珍重。

相對目前大臺北地區火紅推動的都市更新,九二一災後的自力更新是一個屬於「非市場導向」的都市更新經驗。九二一基金會從民間的角度建置一個以住戶為中心的自力更新協力平臺,並同時扮演中介、資源與資金提供者的多元角色。目前的「都市更新推動計畫」,雖然號稱準備全方位推動都市更新,包括由「基地再開發」及「重建型」為主的更新模式,推進到「地區再發展」、「地域都市再生」及「整建維護型」的都市更新,並由「投資型」的都市更新推進到「社區自助型」的都市更新。性質接近九二一更新重建經驗的「社區自助型」都市更新,似乎看不到全方位的協力機制,特別是融資機制的設計。

由於老舊公寓大廈與窳陋社區的逐步更新,是國家長期發展所必須面對的課題,因此推動自力更新確實有其必要。然而在立意良好的政策下,政府如何將國家資源從已具投資價值,可由市場機制決定的「區位良好」地區,移轉至略具甚至不具投資價值,市場機制放棄,卻急須改善環境空間品質的「區位欠佳」地區,應該是政府鼓勵推動自力更新、運用國家資源的核心價值。從中底層庶民的需求來看,建立可折衝於政府、更新團體或實施者及專業者間的中介者及協力平台,按部就班地將社區發展與社區營造的理念融入社區,特別著手規劃與社會住宅結合的融資撥貸機制,才能落實從「投資型」都市更新推進到「社區自助型」都市更新的政策承諾。

雖然九二一災後自力更新重建過程,仍有未盡完善的地方,但所留下的經驗,實在有必要拿出來檢討,加以改進應用於「社區自助型」都市更新,甚至是都會型災難重建。

4.3 家屋再造

「築巢專案」中,除協助集合住宅更新重建外,值得拿出來談的是「九二一災區家屋再造方案」。這是針對經濟弱勢受災戶提供住宅重建或重購補助的方案,按照受災戶個別經濟情況提供每戶50萬元或25萬元的補助。為就近運作,也是南投魚池人的同事蔡培慧自動請纓進駐災區,2000年12月在南投中興新村成立專案辦公室,就近先後招募了賴澤君、潘惠英、黃瓊玉、廖宏國、張怡真等同仁,受理申請。推動初期,反應並沒有預期熱絡,部分地方政府及村里長更是袖手旁觀,媒體地方版也動輒出現「口惠不實」、「受惠者聊聊無幾」等極負面的報導。統計一年(至2001年8月)下來,申請並符合補助標準的只有一千戶左右,遠遠低於預期目標。當時之所以希望基層村里長及村里幹事協助,實在是因為村里長最清楚需要協助的弱勢戶在哪裡,而他們會冷漠以待,也是事出有因,情可以理解。九二一地震以來確實有地方鄉鎮首長、公所人員、村里長、村里幹事常為了慰助金及租金的發放、房屋全半倒的判定,被投書檢舉,甚至被檢調單位約談,跑法院,引發一波又一波的寒蟬效應。為了讓更多的受災者了解方案的內容,蔡培慧及同仁開始巡迴災區舉辦說明會,加上2001年7月底的桃芝風災帶給歷經九二一震災重創的中部地區再一次的傷害,就在投入風災搶救、安置的同時,我們再度與地方政府及包括中華基督教救助協會、台灣基督教長老教會等民間團體洽談合作推動「九二一災區家屋再造方案」事宜。在中華基督教救助協會家園再造工作站、台灣基督教長老教會關懷站、生活重建服務中心與部分鄉(鎮、市)公所、村里長的全力動員及總計43場次的說明會下,申請文件大量湧入,最後經審查符合標準的共4,336戶,約占房屋全倒戶數38.935戶的11.14%,遠遠超過一般認知低於貧窮線的戶數比例,其關鍵在於方案的補助標準增列了「情境相同」一項。至於誰來認定「情境相同」呢?九二一基金會自然得尊重既有的社會福利救助審查機制,委請地方政府社工人員來協助,又為擔心地方政府社工人員受到壓力,帶來困擾,我們特別將申請及審查程序訂為:「由鄉(鎮、市)公所受理申請、初審,縣(市)政府彙整複審,經本會決審後核定,並發函通知受補助者。」加上所有申覆文件直接由九二一基金會受理並答覆,無形中減低參與協助方案推動的基層人員的壓力,不少鄉鎮首長及基層村里長在了解九二一基金會勇於承擔的風格之後,更加樂於配合推動,也因此拉近了彼此的距離。

4.4 遷村重建

近20年來,臺灣因災難而起的遷村,可以回溯到1990年歐菲莉颱風災後的花蓮縣秀林鄉銅門村遷村計畫。當時,政府為了安置銅門村12、13鄰40多戶受災者,在現今的花蓮監獄旁興建了一批房舍,供受災村民集體遷住。後來,因為平地工作不易,部分村民重回山上建屋耕作,是國內討論遷村題,經常被引用的案例。九二一地震後,受災的原住民部落或農村聚落中,因部落所在基地滑動,或部落部分基地滑動,或居住地因隔(2000)年大雨引發土石流沖刷破壞,或為安置受災戶需求等,先後經原住民族委員會及農業委員會核定遷村(法規用詞使用「遷住」)或遷鄰或擴增建地計畫的部落或村落,包括中寮鄉清水村頂水堀、仁愛鄉互助村中原口、和平鄉雙崎部落、和平鄉三叉坑部落、仁愛鄉發祥村瑞岩部落、信義鄉潭南部落、和平鄉烏石坑部落等七個案例。不論是遷村部落的數量或戶數,相對於2009年的八八水災,九二一災後的遷村案例確實是小巫見大巫。但絕對不是一些人所說「九二一地震只要原地清乾淨後就可以重建起來的」,甚至直指「九二一沒有遷村議題」、「九二一沒有遷村成功的案例」。在這些案例外,還有因斷層帶禁限建規定、集合住宅倒塌傷亡嚴重導致不願於原地重建等而產生的「以地易地」與「新社區開發」重建,包括成功完成土地交換或取得新社區土地的「東勢鎮東勢王朝一期」、「台中市大坑斷層帶」、「大里市金巴黎社區」、「豐原市水源重劃區」、「斗六市中山國寶」、「斗六市觀邸大樓」及「斗六市祥瑞大樓前棟」等,以及無法實現「以地易地」,退而求其次地透過社區公共設施復建以營造安全居住環境的「霧峰鄉斷層帶山坡地住宅社區」。

時空背景不同,當年的九二一災後遷村過程當然與八八災後遷村作法有所不同。總的來看,九二一災後遷村的實施過程可以分成四個階段:第一個階段是基地的選擇,第二個階段是基地的取得與分配,第三個階段是公共設施的施作,第四個階段是遷住戶住宅興建工程。

一、基地的選擇:雖然是以中央主導為主,但還是有遷住戶自行尋找者,如中寮鄉清水村頂水堀的遷鄰計畫,遷住戶在經過反覆的討論與爭取後,找到村內一塊國有財產局的土地。由於遷住基地大多與原居住地同一生活圈,屬於離地不離村的遷住型態,過程中除瑞岩部落因有較多的基地可供選擇,而有較多的討論外,其他的爭議不多。二、基地的取得與分配:除中寮鄉清水村頂水堀是遷住戶集體向國有財產局承租外,其餘個案因位於原住民保留地範圍,依據原住民族委員會先後依據《災後重建計畫工作綱領》及《九二一震災重建暫行條例》訂定的《原住民聚落重建計畫作業規範》及《九二一震災原住民聚落重建作業規範》規定,由政府出資價購或以交換土地的方式取得,經辦理變更為適當使用分區及使用地後,再依據相關法令規章分配予住戶。三、基地公共設施的施作:公共設施的興建及經費負擔全數由政府負責。四、遷住戶住宅興建工程:由於九二一災後政府把住宅重建定位於私有財產的處理,所以只針對符合農委會及原民會訂定的住宅興建獎勵要點者,提供每戶20萬元的補助,不足的部分必須自行申請九二一優惠貸款,並由政府提供利息補貼以及貸款信用保證。

開始的三個階段是政府預算執行的範圍,也是政府相對熟悉的業務,照理講,是不該有問題才對。但在臺中縣和平鄉的雙崎部落及三叉坑部落兩個案例中,卻出現土地徵收程序不夠完備的瑕疵,導致房子蓋好了,遷住戶也都早已經入住,但是土地產權還是沒能過戶登記。在產權不完整、沒有辦法向銀行貸款的情況下,導致「在沒有弄清楚重建資金在哪裡,就在鄉公所主導下與營造廠簽約開工」的雙崎部落9戶遷住戶,因積欠營造廠商部分工程款差額,得常跑法院。

或許你會質疑,「九二一災區333融資造屋方案」不是可以先提供資金給部落清償廠商的工程差額?沒錯!「九二一災區333融資造屋方案」確實可以。然而在雙崎部落出現問題轉向九二一基金會尋求協助之前,位於仁愛鄉的中原口部落雖然土地徵收與分配都已確定無誤,卻因未妥善規劃建築工程資金來源,就率爾簽約開工,加上原民會承諾提供的資金落空,導致資金短缺,營造廠商因而停工的窘境。由於中原口是第一個尋求協助的原住民部落遷村計畫,九二一基金會自然樂見其成提供協助,沒想到同意且有義務協助遷住戶辦理貸款的原民會卻轉而不積極,加上金融機構對於原住民遷住戶的債信能力有疑慮,以及對主管原住民貸款信用保證業務的原民會代償效率低落有所不諒解,幾乎沒有金融機構願意承貸。諸多因素疊加在一起,使得僅僅16戶的遷住計畫,從取得使用執照後,以至於完成貸款,協調的時間就花了40個月(2003年1月~2006年5月),令人氣結。過程中還出現原核定遷住戶身亡後的繼承問題。

在一開始的合作並不順利的情況下,對於和平鄉公所提出的雙崎部落資金需求,九二一基金會除了婉拒,並透過「九二一災區家屋再造方案」及引介外部資源提供每戶近50萬元的補助外,只能請鄉公所直接找原民會協助處理。至於,土地移轉的問題,則促請鄉公所、縣政府及中央主管機關重視,卻一直沒有結果。

同樣是土地產權有問題的三叉坑部落45戶,卻又有不同境遇。三叉坑部落因為遷村基地取得過程並不順利,公共設施一直拖到2003年才完成。起步較晚又碰上建材價格上漲,加上族人已經理解到原住民辦理貸款不是那麽容易,貸款利息也是沉重的負擔。後來,在各界的鼎力協助下,除了幾位經濟條件比較好,手頭有積蓄的族人外,其餘族人決定用多少補助款蓋多大規模的房子。也就是說,三叉坑部落的45戶遷住戶是在無貸款的情況下完成住宅重建。雖然重建過程因為建材價格的不斷上漲,部分房子內裝在落成時有些簡陋,也能坦然接受「慢慢存錢充實」。由於沒有貸款壓力,部落年輕人反過來擔心如果產權完整,會不會有族人把房子賣掉或者拿去抵押辦理貸款,最後淪為拍賣的悲慘結局,因此遊說族人認同土地產權沒有登記也沒關係的觀念。所以算是一種有瑕疵或不完美的完美。三叉坑部落起步晚,過程坎坷,但是遷住戶自主地參與建築師規劃設計、自行辦理發包與監工,算是九二一遷村相當具有代表性的案例,因此過程培養出來的部落年輕人陳建治先生,也在財團法人至善社會福利基金會社工督導黃盈豪先生的協力下,建構出名氣響叮噹的大安溪達觀部落廚房。

災後需要遷村的族群,通常具有社經條件相對弱勢的特性。面對遷村,最需要協助的部分其實就是住宅重建階段,偏偏政府的思維,是把弱勢者的協助需求推給市場融資機制。災後不久,就頻頻出現過度渲染優惠貸款及信用保證加持效果,進而畫大餅給承諾的場景,不斷誤導遷住戶以為向銀行申請貸款,取得重建資金不會有問題,進而在重建資金在哪裡都不清楚的情況下,就在鄉公所的主導下與營造廠簽約開工,七個案例中,雙崎部落、中原口、瑞岩部落都是如此。

這種由鄉公所主導的發包方式,在九二一基金會推出「九二一災區333融資造屋方案」以類似「臨門方案」的方式提供遷住戶無息融資後,有了改變。九二一基金會鼓勵遷住戶自主籌組遷村推動委員會,並由九二一基金會提供委員會運作的行政費用補助。委員會經過民主程序遴聘建築師,即使是之前就已由鄉公所遴聘的,也都願意就建築設計與建材選用等與遷住戶充分溝通與討論。案例中的清水村頂水堀、三叉坑部落、瑞岩部落、潭南部落、烏石坑部落等都是如此。

瑞岩部落遷住戶高達139 戶,是九二一遷村案例戶數最多者,也是最為坎坷者。由於遷村基地靠近北港溪上游谷地的紅香溫泉,規劃階段就出現發展民宿的想像空間,大坪數的建物設計就擺入基地規劃圖,也不管資金哪裡來,就為了工程誰來發包吵到黑函滿天飛,發包後承攬廠商先以公共工程有瑕疵為由,後來又以建材價格上漲為由拒絕履約進場施工。2004年七二水災,發展民宿的願景破滅,我幾次上山與遷住戶懇談,勸服族人要體認貸款困難與利息負擔沉重的問題,建議大幅度調整建築規模、設計與建材。在族人認同後,遷住戶重組遷村推動委員會,由高明德先生擔任主任委員,重新與建築師討論,並公開辦理發包,歷經三次流標後,雖然順利發包,但得標廠商卻於動工前倒閉,所有的努力泡湯。之後,因九二一基金會解散在即,經與遷住戶協商後,遷住戶希望由南投縣政府來協助挑重任。幾年來,因為部落出入的主要道路-力行產業道路經常崩塌,幾次再發包卻連番流標。直到最近才順利發包,得標廠商也已進場施作,可望在2011年完工。是九二一基金會存續期間有過承諾,卻唯一沒有在存續期間完成的遷村案例。

頂水堀是九二一震災後唯一位於非原住民地區,且是由散居在中寮鄉清水村山區的村民因居住地受土石流破壞而自行發動,後經政府核定的遷鄰計畫。計畫初期,遷住戶就鎖定村內一塊屬於國有財產局、可供建築的用地作為基地,並組成遷鄰推動委員會進行內部溝通與外部對話。過程中,遷住戶因遷住基地的承租、規劃與公共工程施作問題,與縣政府有一連串的衝突與對立。所幸在多次協調後,爭議不斷的公共工程終於完工,並順利展開接續的住宅工程。是九二一遷村案例中歷時最短、相對問題最少的一個。其中的關鍵就在於內部的溝通、協調與整合能力,老中青三代一團和氣。全景傳播基金會黃淑梅小姐花了三四年的時間,把遷鄰過程記錄下來,就是獲獎無數的紀錄片《寶島曼波》。遷鄰推動委員會的主任委員,也是《寶島曼波》的主角之一許清波先生已於2007年5月過世。

潭南部落遷村計畫是原民會為安置潭南部落九二一震災與桃芝風災受災戶而向私人價購土地,再以土地開發成本計算售價後,讓售給受災戶興建住宅的「擴增建築用地計畫」,於2002年3月5日經行政院核定納入「九二一震災原住民聚落重建計畫」。這個計畫起步較晚,建築基地的鑑界及公共設施施作也是問題多多。所幸遷住戶自組的推動委員會,在主任委員古賢明先生的帶領下,循民主機制確認建築設計及工程發包,始得這個累積幾個案例的經驗後,最後一個推動的計畫,得以在解散前完成。

每一個案例境遇不同,要能整理然後給九二一遷村一種說法,似乎有點困難。但我相信,災害後的原住民,絕對擁有「那裡跌倒、那裡爬起來」,胼手砥足打造自己家園的能力。政府、協力者,務必在原居住者確認遷村意願前,多預留一點空間,共同建制一套「慢慢來比較快」的作法,多一些溫柔,不要「該快的太慢、該慢的太快」。

五、九二一基金會的熄燈與個人感想

九二一基金會存立期間原訂五年,屆期前,行政院為了配合《九二一震災重建暫行條例》施行期間由原訂五年修訂為「於到期前經立法院同意,得再延長一年」,並經參考日本阪神大地震復興基金十年期程的規劃,於2004年8月23日指示,將九二一基金會的存立期限延長為10年(1999-2009),並在兼顧社會觀感下,將原章程關於九二一基金會解散清算後剩餘財產的歸屬,由國庫修訂為財團法人賑災基金會。章程修訂過程,內政部一直希望九二一基金會能夠參考日本「住宅及都市整備公團」,以累積的都市更新重建經驗為基礎進行轉型。但是在幾次討論後,還是擔心社會觀點不佳,沒能獲得共識,我個人也覺得不妥。2007年初,有鑒於重建業務漸告尾聲,我們開始有了提前解散的想法,加上行政院也有相同的打算,希望九二一基金會剩餘的財產能趕快歸屬賑災基金會,以便能統合運用民間資源。行政院秘書處於2007年4月11日來函指示九二一基金會修訂捐助暨組織章程提前辦理解散。2007年8月31日第3屆第2次董監事聯席會通過章程修訂案,將存立期間調整至 2008年6月30日止,並同意南投辦公室提前自2008年1月1日起停止運作。縮短運作期程雖然早在我們的規劃中,但行政院的處理依據是源自協商2006年12月26日恆春地震災後復原重建會議的結論,內政部的來函甚至白紙黑字:「貴會在與財團法人賑災基金會未完成合併移交前,倘財團法人賑災基金會對於運用資金發生不足時,視需要提前移撥基金予賑災基金會,以應急需。」其過程與態度相當粗糙。當次的董監事聯席會議也針對行政院與內政部的額外要求予以婉拒,決議該部分不宜列入修訂條文,請財團法人賑災基金會於有所稱資金發生不足的情形時,提報計畫與經費需求,送董監事聯席會審議。這段插曲,就不難看出九二一基金會與政府的關係,需要的時候「手心手背都是肉」,不需要的時候「手心是手心、手背是手背」。

2008年7月1日解散日起,我們以最快速的動作將辦理「臨門方案」及「333融資造屋方案」所取得的2塊空地、111戶建物及其土地,價值為4億2,221萬2,287元的不動產,以及衍生的債權與抵押權一併移轉給賑災基金會。

10月30日,臺北辦公室舉辦「卸牌.熄燈Say good-bye」儀式,結束九二一基金會的業務運作。為了避免「落人口實」,我們也在熄燈當日先把剩餘現金中的45億元移交賑災基金會,其餘部分則依會計師建議先行保留以備稅賦或債務之需。至於運作期間的文書往來、業務資料及網站訊息等,則委請臺灣大學數位典藏研究發展中心予以數位典藏,永續留存供作後人參考使用。

接下來,就剩下委託勤業眾信會計師事務所代辦的清算程序。由於前置作業準備得宜、資金流向及帳目清冊管理得當,清算程序非常順利,終於2009年5月15日清算完結,經呈報臺灣臺北地方法院民事庭後,於2009年11月5日准予備查,11月17日完成清算終結登記。至於剩餘的現金加計該期間所產生的利息計3,051萬9,225.5元,則於確認清算完結無誤,且無其他稅賦及債務負擔後,於2009年4月30日全數移撥給賑災基金會。

不管是計算至稍早的卸牌熄燈日或稍晚的清算終結登記日,我的九年或十年重建工作終於卸下,成為九二一基金會的關門者。我只能說:「卸下九二一基金會的責任,劃下一個不完美的句點;九年的投入不能讓每一位受災戶滿意,但總是在盡心盡力後,讓埋怨降到最低。」卻不能說:「九二一重建工作已告一段落。」連卸牌熄燈後的謝辭都要如此小心,實在是過去幾年有太多的「不解」,雖然最後都是「過了就好」,卻是忍耐力的一波波考驗。管理運用民間捐款的「財團法人九二一震災重建基金會」簡稱「九二一基金會」,行政院依據《九二一震災重建暫行條例》設置的「九二一震災災後重建推動委員會」簡稱「九二一重建會」,九二一重建會主管一個特別預算設置的「社區重建更新基金」,常被簡稱為「九二一重建基金」或「重建基金」。到底誰是誰?搞不清楚的就是搞不清楚。非災區民眾搞不清楚就算了,災區民眾搞不清楚者也比比皆是,臺北的媒體、民意代表、電視名嘴不清楚就認了,讓我最難過的執政黨行政首長,除了游錫堃及直接參與重建的官員外,搞不清楚的絕對多過清楚的,甚至壓根不知道有一個九二一基金會。也許是我們太安靜的關係。因此被罵錯或錯罵成了九二一基金會的宿命。還有,就是每年逢九二一周年就要演練一遍的「九二一重建進度檢討」及「九二一捐款流向質疑」,以及每年立法院預算中心總要提出的「政府投資財團法人逃避監督」報告。每年二次,警報響起就得小心因應,以免被颱風尾掃到。九二一捐款流向沒交待清楚或亂用被批評、被檢討是應該的,問題是質疑的人就是很順口的一桿子打翻一船人:「捐款流向有問題!」到底是哪個單位有問題?就是「捐款流向有問題」!九二一基金會因為目標明顯,就得被親戚朋友告知某某某說你們捐款管理有問題。除了百口莫辯外,還是百口莫辯。除了「過了就好」外,還是「過了就好」。而立法院預算中心的報告就是把九二一基金會的成立過程寫一遍,為何不受立法院監督寫一遍,再把監察院2000年8月1日第3屆第37次會議對行政院提出的糾正案再提一遍。

一次最為嚴重的情況是發生在2003年9月18日,中國時報第13版出現斗大標題:「比起慈濟 921重建基金會績效難堪 在野立委監督小組抨擊執行率相去甚遠 行政與行銷費用卻超出甚多 指為自吹自擂的政治宣傳」。細看內文,立法院「九二一重建監督小組」記者會的批評,包括人事費用及行銷費用過高等,所指應為九二一重建會主管的「重建基金」,與「九二一基金會」無關,卻被記者活生生的加上一個「會」字,上了編輯臺更變成「九二一重建基金會」。一大早,看到這個荒唐的報導,除了立即向報載發言委員表達不滿外,並請殷琪董事長提出要求中國時報更正的抗議。當天中午,除了立委派國會辦公室主任拿著質詢稿前來說明質詢內容是「九二一重建基金」外,中國時報也在隔天同版面同篇幅作出「平反式」的報導,標題為:「震災重建基金會 端出成績單 補助六千餘戶修繕 促成三十棟集合住宅大樓動工重建 不滿遭在野立委批為進度不彰的元凶」。有看到9月18日報導、沒看9月19日報導的人,就是認為九二一基金會很壞。臺灣話講,氣死驗無傷。

就這樣,冤屈委屈,要能完全沒一點怨,實在是太虛偽。我告訴朋友,我不是聖人,我只是走過九二一重建「剩」下來的「人」。即便有怨,但我不後悔走過九二一重建路。畢竟這一路下來的點點滴滴,讓我有許多的學習、見識與成長。把做好九二一重建工作當作是我的使命,就成為我可以一路挺下來的原動力,特別是越到後頭,越孤單的時候,我更提醒同仁,也提醒自己,雖然我們來不及參與九二一基金會的開始,但一定要有終,要自己寫歷史。

我在2008年6月16日今周刊第599期「話題人物」的專訪時,被採訪記者陳免問到幾年下來的感想,我就用了「有怨無悔」來回應,或許這四個字真能詮釋我的重建之路。

2009年8月7日回臺南祭拜母親忌日,碰上莫拉克颱風,當了3天泡著水、沒水沒電的「災民」,直到8月10日晚間大放光明後打開電視,看到社會愛心再現。延續過去的經驗,我知道警報又要來了,連夜寫了一篇短文:《讓921民間愛心得以持續發光發熱》,把九二一基金會解散清算後剩餘45億3千萬現金及4億2千萬不動產已交給賑災基金會再說一遍,也把為何會有剩餘財產的緣由再說一遍,更特別提醒「剩下」捐款絕對不是九二一基金會不做事的「結果」!若要進一步了解九二一基金會的捐款流向,請參考http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/。隔天一大早,透過簡訊請幾位部落客高手代為傳播。結果呢?還是有「白目」十足者,斷章取義,只講九二一捐款還剩下45億多,然後就是跟著起鬨的「小白目」。我實在沒有能力去理解這些人的心態,多看幾個字有那麽困難嗎?不過,八八水災後也有過去以來我想像中較為不友善的人,在深入了解比較後,反而講出令我感到欣慰不已的話,還真有那麽一點遲來正義的滄桑。

看來,自己寫歷史還不夠,得繼續活下去,「維修」歷史。

六、九二一、五一二地震與八八水災

2008年5月12日中國發生大地震,五月下旬我接受中國南都公益基金會邀請前往北京、成都及香港進行九二一重建經驗交流。此趟行程距離上一次去中國已經超過20年,由於上回入境中國是從深圳搭乘火車夜行前往長沙,這趟行程則是由香港飛北京,路途之遙遠,看著錶,已經三個半鐘頭了,卻仍然到不了北京,同樣的時間由臺灣飛日本北海道都足足有餘,讚嘆「中國很大」之餘,「臺灣很偉大」的感觸油然而起。由於臺灣與中國是兩個政經體制完全不同的國家,面對災情數倍於九二一地震的512大地震,隔天一大早的演講要如何開場?臺灣的九二一重建經驗能適用嗎?過去我們不喜歡別人指指點點,現在更不應該去對別人指指點點,謙卑以對,決定以飛行經驗而來的感觸「臺灣經驗,杯水車薪」作為我的開場白。兩天的交流活動後,5月30日傍晚飛往成都,飛機起飛後過了十幾分鐘,透過窗戶往下看,竟然還在北京城上空,回顧兩天交流過程,看到比我想像中強很多的中國NGO活力,「杯水車薪」恐怕還不夠謙虛,應該是「臺灣經驗,滄海一粟」。

六月底受友成企業家扶貧基金會之邀,再度前往成都。雖然這趟交流如同上回一樣,是在幾經「盤查」後才勉強成行,但不同於上一趟,這回終於得以「特准」前往災情最為嚴重的綿竹市、漢旺鎮,眼前所見情境已不是「震撼」兩個字足以形容,不僅災情如此,還包括透過「對口支援」火速進行的過渡性安置措施及復原計畫。回臺後,我除確認「臺灣經驗,滄海一粟」的基調外,也認知到與其有限度的面對面交流,不如好好經營九二一基金會解散後典藏的網頁。2008年7月起,我以九二一基金會典藏資料為基礎,用了不少時間把我個人過去幾年的觀察學習與經驗交流放到網頁上;2009年八八水災後,我再把八八災後的救災、安置及重建議題,以及民間聲音加進來,希望這個網頁能慢慢充實累加成為未來想要找尋九二一及八八重建資訊的重要網頁。二年後,接待來台訪問的四川社科院的郭虹教授,了解汶川大地震災後重建進度後,我更確認這樣是對!

相對體制相同、受災情境不同的臺灣八八水災,九二一重建卻是「臺灣經驗,像海底的一粒沙」。這是我一年多來對八八重建的觀察心得。由於水災後,輿論一直拿九二一地震災後政府的應變措施及救災速度,對照並批評政府於八八水災後的反應,從是否發布緊急命令、啟動國安機制、派遣兵力等,以至於剪頭髮、父親節吃飯、我不是來了嗎。我不曉得是否比過頭了,搞到後來就開始有人去強調「九二一」與「八八」的不同,說一個是地震,一個是水災,不一樣;說一個是房子倒了原地清乾淨後就可以重建起來、一個是土地流失了必須另外找地重建。後來,官方的「災滿半年重建成果報告」也出現一連串的「921重建執行比較」,從「從暫行條例制定及修訂」、「重建會成立」、「重建會辦公室掛牌」、「移緩濟急」等,比到「特別預算審定」,又扯到「九二一」的組合屋、築巢專案(災後2-3年)與「八八」中繼屋、永久屋(半年後完成),結論是「依據災防法啟動重建政府動作遠較921地震迅速」。

八八水災後,有九二一地震的受災者打電話給我,甚至有幾位前災盟的幹部來臺北找我,要我出來把九二一重建經驗傳承下去。我真的無言以對,或者只能安慰他們,現在的政府會做的很好,不用擔心,我會持續關心並觀察後續的變化。後來,在九二一基金會典藏的網頁加入八八災情與重建相關資料、提供受災者或關心者法律見解等等,大概就是我能做的。

由於自己有過參與災後重建的經驗,了解為政者與管理者的難處與辛酸,八八水災以來,即使有發言或必須訴諸文字,也都非常謹慎小心,避免傷人也傷己。因此我只「被動」的就一連串的「比較」中牽扯到九二一災後重建及偏頗的部分,表達一點平衡的說法。其他的,我就不要講太多。

一、把九二一災後制定並經修訂的《災害防救法》條文,與九二一災後發布的《緊急命令》逐條比對,不難發現唯一有差的就是「國軍支援」。九二一《緊急命令》是採用「調派制」,《災害防救法》是採用「申請制」。總統是三軍統帥,下達指揮就可以補足的落差,有必要因此而發布緊急命令嗎?而且我也看不到呼籲要發布緊急命令的人,對緊急命令的內涵有具體的想法。

二、八八水災的主要災區位於偏鄉山林深處,救災過程受限於天候,難度確實很高,不當的指責對第一線救災人員其實很不公平。

三、官方的「災滿半年重建成果報告」將「重建會辦公室掛牌」寫成「九二一是89年5月30日(災後第251天)」,「八八是98年9月12日(災後第28天)」。所稱「89年5月30日」是政黨輪替後行政院依《九二一震災重建暫行條例》規定重組九二一重建會並在中興新村重新掛牌日(更精準的日期應該是6月1日才對),事實上九二一地震後第六天(9月26日)就宣佈成立九二一重建會,由蕭萬長院長擔任主任委員、劉兆玄副院長擔任副主任委員兼執行長,9月27日召開第一次會議,9月28日於臺中市警察局設置單一窗口的中部辦公室。

四、官方的「災滿半年重建成果報告」將「移緩濟急」寫成「九二一是89年2月3日(災後第135天)」,「八八是98年9月28日(災後第20天)」。所稱「89年2月3日」是《九二一震災重建暫行條例》公布施行日,實際上九二一地震後政府可以透過「移緩濟急」措施籌措救災經費是明定在9月25日發布的《緊急命令》第一點,另所稱「98年9月28日」則是《莫拉克颱風災後重建特別條例》公布施行日,事實上《災害防救法》第四十三條第二項已明定:「各級政府編列之災害防救經費,如有不敷支應災害發生時之應變措施及災後之復原重建所需,應視需要情形調整當年度收支移緩濟急支應,不受預算法第六十二條及第六十三條規定之限制。」也就是,災害後立刻啟動「移緩濟急」措施已有法源,與特別條例沒有關係。

五、我在九二一基金會2002年出版的《捐款運用報告》裡頭,分析九二一災後住宅重建政策時,就已經提到政黨輪替前後,政府的災後住宅重建政策是有相當程度的延續性。生活重建部分,除了南投縣政府於2002年將生活重建中心業務撥交給鄉鎮市公所,不再委託給民間團體辦理外,其餘縣市政府及中央政府的政策延續性絕對是不在話下。只要有演講場合,我也都會強調九二一災後國民黨因長期執政所累積的應變能力,包括第一時間發布的《緊急命令》,擬定的九二一優惠貸款機制及《災後重建計畫工作綱領》,政策引導集合住宅以都市更新方式辦理重建,以及政權移交前夕公布的《災後重建政策白皮書》,雖不見得可行或可落實,確實有其前瞻性與理想性。尤其是中央銀行所提出的九二一優惠貸款機制,竟然可以在歷經十年後,還能讓當時秉持的原則如此圓滿並一以貫之。又如新社區開發的用地取得,《災後重建計畫工作綱領》提到得採市地重劃、區段徵收或跨區市地重劃、跨區區段徵收等方式辦理,《九二一震災重建暫行條例》制定時限縮到以協議價購公營事業土地為主、私有土地為輔,協議不成再實施徵收;後來修法再把土地重劃或區段徵收方式放回去,花了不少時間去制定作業辦法,結果呢?新社區開發用地最後還是以協議價購公營事業土地為主、私有土地為輔,其他?市地重劃或區段徵收等手段,都只有束諸高閣,白忙一場。所以國民黨執政階段對九二一重建所奠下的基礎,回顧、檢討起來,還是有其可取之處,不應該視之如蔽屣。

六、九二一地震後民間踴躍捐輸,民間捐款大部分用到校園重建與組合屋興建,用於住宅重建的則以九二一基金會為主,加上九二一災後第一時間對於受災者重建家園是以提供優惠貸款、補貼利息來定調;換言之,受災者是必須自己出錢重建家園,沒有免出錢的住宅可以分配;八八水災後民間一樣踴躍捐輸,過去大家熱情參與的校園重建,因受損情況相對較低,加上國內知名慈善團體在第一時間就向政府高層提起可以在最短時間內完成「永久屋」並「無償提供給災民」,定調之後,絕大部分的民間資源紛紛投入興建永久屋,受災者無需付費即獲分配永久屋。由於九二一災後家園重建以利息補貼為主,部分補助為輔,以此為基礎設計「臨門方案」,使得當年的愛心捐款得以因循環而留存使用到八八水災。若不作背景說明,只是拿時間快慢作比較,對九二一地震受災者情何以堪。

七、八八水災後第一時間就推出「三擇一」安家計畫,受災者可以在「組合屋安置」、「租金補助及生活補助」及「重建或重購住宅及修繕住宅貸款利息補貼」擇一提出申請。基本上就是記取九二一災後安置經驗的積極做法,確實值得鼓勵。然而,「三擇一」安家計畫推出後不久,卻見組合屋興建計畫急轉彎。雖然政府高層還是喊出「永久屋組合屋雙線並進」,但實際上是「組合屋喊卡,改建永久屋」。也就是中期安置所需的組合屋改以閒置營區取代,永久屋完成後直接由營區轉入永久屋。對或錯,我不予評論。只是因為有人在「要永久屋不要組合屋」的論述中,一再去強調九二一組合屋政策有問題,組合屋是不好的,讓我不得不要為當年的組合屋政策說說話。當年出現組合屋興建過剩是事實,但會有組合屋過剩的原因有二:一是因缺乏整合,導致「爭建組合屋」,當時擔任行政院劉兆玄副院長就曾針對爭建組合屋的現象對媒體表示(註10),組合屋不是先蓋好,誰便是「最有愛心」、「最有效率」,這個工作不能有「比賽」心理,否則造成浪費及供需失調;二是在預估組合屋需求後再推出租金補貼政策,原來想申請組合屋的受災者急轉彎跑去申請租金補貼,一來一往造成組合屋供過於求。按照1999年11月29日的統計數據顯示,已計畫興建的組合屋共5,106戶,完工者有2,989戶,申請進住者共3,883戶,然實際進住者卻僅有2,235戶。同一時間,災區路旁與空地出現不少搭建帳篷的民眾,雖然其中有不少是不符合進住組合屋資格的人,也有一部分是已經領取租金補助者,這種帳篷林立的場景讓當時的政府背負安置績效不佳的指責。為解決組合屋供給過剩的問題,並化解社會對政府安置績效的疑義,九二一重建會再於1999年12月1日以「有效運用剩餘組合屋及適時發揮社會救助功能」作為理由,公布《剩餘臨時住宅配住實施要點》,將剩餘的組合屋用來安置承租的房屋在九二一地震中全倒或半倒的弱勢戶,以及其他經縣市社政主管機關調查評估屬於緊急個案或確實有居住需要者。簡單講,在組合屋過剩下,又為避免資源浪費,將剩餘的組合屋轉用來作為社會福利用途。好像也沒有錯!如此一來,又埋下了後來政府為搬遷整併及拆除組合屋所引發的爭議。我認為這個部分,最受委屈的是當時擔任九二一重建會執行長的郭瑤琪女士,基於政策的延續,只能忍氣吞聲被冤枉,當年用一根手指頭罵人的人,似乎沒有回頭去看歷史。總的來講,以「家戶」為基礎興建組合屋提供受災者中期安置的措施,可以讓受災後的情緒沉澱下來,慢慢思考未來的重建方式與方向,並沒有不好。至於組合屋供需問題?組合屋居住品質問題?其實只是技術面的問題而已。

延續八八災後持續關心八八重建的自我承諾,目前的情況往下會如何變化,只有再觀察。現有的成果是否就是成果?現在的批判是否就是批判?一切都還言之過早。

最近偶爾會聽到有九二一重建戶受大環境欠佳、收入不穩定的影響,出現繳不起重建貸款利息的情形,甚至遭到假扣押、拍賣。我很難過,是不是少幫他們做了些什麽?更難過,我現在已經不能再幫他們做什麽?已經11年,功過是非都還待考驗,何況是八八災後還不到兩年,如何蓋棺論定?

註1:關於白河的紀錄片,有莊華堂編劇、媛妹導演〈白河歲月蓮花情〉,後壁則有顏蘭權、莊益增編劇、導演〈無米樂〉。
註2:反七輕或稱為反濱南,指反對「濱南工業區開發計畫」。該計畫於1994年由東帝士與燁隆集團提出,計畫在臺南縣七股潟湖與沿海地區填海造陸,開發七輕石化煉油廠、大煉鋼廠與工業港。經過蘇煥智及環保團體十多年的努力,在臺南縣政府明確表示反對所管領的公有土地編定為濱南工業區用地後,內政部於2009年9月1日依據《區域計畫法》函請經濟部駁回開發計畫,並宣布濱南工業區土地申請報編案於內政部的處理程序業已終結。2009年6月內政部審議通過在當地成立「台江國家公園」。2009年12月28日正式掛牌成立。濱南工業區開發計畫已經終結,正式走入歷史。參見謝志誠,〈濱南工業區開發計劃走入歷史,最後記事〉,網路資料:http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/mypdf/pinanend01.html。點閱日期:2010年11月2日。
註3:蘇煥智是七股鄉城仔內人。
註4:八八水災,指2009年8月初影響臺灣的中度颱風莫拉克(MORAKOT)所帶來的豪雨。參見TDB防災颱風資料庫網頁「颱風資料庫」,網址:http://rdc28.cwb.gov.tw/,點閱日期:2010年11月2日。
註5:屏東縣政府在921大地震後認養埔里鎮,鍾佳濱及周克任為屏東縣政府機要秘書及秘書,廖嘉展是新故鄉文教基金會執行長。
註6:董事長辜振甫先生及副董事長王金平院長於2000年12月請辭,行政院改聘殷琪小姐擔任董事長,瞿海源教授及陳長文律師擔任副董事長。後經第二、三屆董事會推選續任至2008年7月1日基金會解散日止。
註7:關於「築巢專案」系列方案,詳見財團法人九二一震災重建基金會網站資料,網址:http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/2.html,點閱日期:2010年11月2日。
註8:關於「九二一災後生活與社區重建123協力專案」系列方案,詳見財團法人九二一震災重建基金會網站資料,網址:http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/2.html,點閱日期:2010年11月2日。
註9:2008年5月12日發生於中華人民共和國四川省汶川縣的地震。
註10:黃恩齡,《劉兆玄:蓋臨時屋不能有「比賽」心理》(臺北市:中國時報,88年10月02日)