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八輕遊台灣

第一回:阿猴

八輕「崛起」階段,幾個被點名的候選場址都與屏東無關。充滿熱帶風情的屏東平原,一直沒有石化廠的進駐,但是這並不意味著屏東人可以免於重工業的污染。才隔一條高屏溪,對岸就是大寮工業區與林園工業區,再遠一點則是石化廠密佈的仁武、大社與楠梓。每當冬季的東北季風吹起,污染就隨著飄散到屏東。因此,在台灣七大空氣品質保護區中,高高屏的不良日數始終居全台之冠,看來號稱「國境之南」的屏東也遭池魚之殃。

1997年初,媒體透露中油八輕計畫在屏東台糖農場落腳的消息。不過,屏東縣政府與台糖屏東總廠均表示不知情,並認為可能性很低。

消息曝光後,八輕籌備處召集人吳春台連忙澄清表示,目前確實有選定幾處場址,得等到投資股東決議後,才能對外宣布。吳春台進一步表示,希望能在1997年內敲定場址。

雖然八輕籌備處一再否認要到屏東建廠,但坊間已經流傳著以八輕籌備處名義寄發的「信函」,信函除透露籌備處已經敲定八輕落腳屏東外,也有模有樣的列出合作廠商的名稱。吳春台除對於寄發信函者的動機表示不能理解外,再度指出八輕計畫仍在評估中,確實設廠地點尚未決定。

在此之前,是到處放話,一下子雲林離島工業區,一下子是桃園觀音,一下子又是台南七股,到了屏東,卻是遮遮掩掩。這與當時屏東、高雄與台南風起雲湧、遍地開花的環境運動拖不了關係:在屏東有反瑪家水庫與反隘寮堰、在高雄有反美濃水庫、在台南有反濱南運動,而且團體間的串聯,議題的相互呼應,形成一股「愛鄉護水」的防線,八輕投資廠商要能突圍是大有疑問的。此外,屏東也有在地活躍的環境運動。自從1993年中央政府提出國道南橫的構想之後,當時民進黨籍國大代表曹啟鴻與其夥伴們共同發起了反對運動,以維護珍貴的大武山生態環境為訴求。1995年,他們進一步組織了台灣藍色東港溪保育協會,成為屏東平原最具有行動性的環境團體。台灣藍色東港溪保育協會的活力,持至今日依然不減。

縣長立委,表態反對

政治解嚴之後的「輕」系列一旦「降臨」,地方傳出贊成的聲音或出現反對的力量,已經難以避免。其中,贊成或反對力量能否順遂其目的,政府首長的態度往往是個關鍵。

五輕,強烈的反對抗爭,仍敵不過贊成者桌面上下的協商與妥協,金錢與黑道勢力的介入瓦解了在地的反抗意志,後勁人最後換得一紙「25年後遷廠」的承諾。過程中,擔任高雄市長的蘇南成(1985-1990)幾乎沒有表示過任何意見,彷彿後勁並不是高雄市的一部分,五輕可能來的污染也與高雄市民無關。

六輕,宜蘭縣長陳定南立場清楚,後續的游鍚堃縣長也堅持環保優先的立場,宜蘭與六輕絕緣;到了雲林,先是雲林縣開發離島工業區後援會為慶祝離島工業區獲行政院編定,於1991年7月15日在台西舉行萬人遊行大會。同一時間,麥寮鄉也舉行歡迎「六輕蒞鄉設廠大會」。雲林縣長廖泉裕更是明確的表示:「歡迎台塑到我們貧瘠的雲林地區設廠。」其他贊成的地方人士幾乎是同一理由,因為雲林沿海地區民眾窮怕了,希望工業帶來地方繁榮。附帶條件則是,必須做好環保,而且要重視地方回饋。結果,六輕順利登陸雲林離島工業區。

窮怕了,就此成為風頭水尾的地方歡迎「輕」系列蒞臨的標準理由,希望「輕」系列帶來繁榮,增加就業機會,也因此成為標準的說帖。六輕如此,七輕如此,八輕也不能免俗。

支持或反對六輕的力量,因地而勢力懸殊的情況,碰上濱南工業區開發計畫又是另一種面貌。

在台南縣,縣長陳唐山與立法委員蘇煥智同為標榜「匡正過去破壞生態環境之經濟掛帥政策,確立生態保育及生活品質優先之原則」的民進黨員,卻分別站在「不反對」與「反對」的一方。陳唐山的態度從一開始的模糊到後來明確支持,而蘇煥智則是成為反對濱南案的領袖,兩人針鋒相對,在民進黨內部也沒有人可以排解其對立。連帶的,地方支持與反對的立場也壁壘分明,甚至「勢力」相當。反濱南者有組織,支持者也組成「大七股地區整體規劃與開發住民權益促進會」。不管是說明會、公聽會、環評審查會,雙方人馬對峙場面,從街頭延伸到環評會議室。結果,在陳唐山縣長任內(1993-2001),濱南工業區開發計畫環境影響評估獲過通過;到了蘇煥智縣長任內(2001-2010),土地報編遭內政部區域計畫委員會駁回。

因此,從陳定南、游鍚堃、蘇煥智的例子來看,只要縣市首長肯明確表達反對的立場,輕油裂解廠的進駐是不太可能的事。

八輕的第一站,又是不同的場面。

八輕在沉寂將近一年的時間後,直到1999 年1月13日,終於有經濟部官員透露,八輕籌備處可望在近期內對外說明籌設進度,預定建廠的地點就是在屏東。按照經濟部官員的講法,八輕籌備處面對場址落腳何處特別審慎,甚至把它列為高度機密,一再以「俟適當時機再宣佈」回應外界的關心,主要是為了避免重蹈濱南工業區開發計畫引發抗爭的覆轍。

同一時間,也有投資廠商透露,八輕目前在屏東所覓尋的地點,面積廣達一千公頃,十分接近屏東縣南州鄉。由於有極少部分土地涉及軍方用地及私人土地,目前仍在洽談中。

八輕計畫前來屏東設廠的消息曝光後,縣長蘇嘉全於2月10日首度表示不歡迎,並強調屏東縣政府目前正積極推動二代加工出口區計畫,以及開發藍色公路等觀光事業,他們並不「反商」,而是反對污染。縣府機要秘書鍾佳濱也表示,蘇嘉全上任後,就反對污染性的產業來屏東設廠。鍾佳濱進一步指出,即使屏東還擁有許多可開發的土地,但是維持自然生態更為重要,只要會破壞生態完整性的產業,都不是地方可能接受的。當時擔任立法委員的曹啟鴻,也表達反對八輕,絕不退讓的決心。

南州中選,您在哪裡

儘管設廠地點已經呼之欲出,經濟部也安排好八輕籌備處向王志剛部長簡報八輕籌備進度,但是在會議消息曝光後,經濟部及八輕籌備處為避免反八輕團體串連,一方面緊急取消簡報會議,另一方面則堅持「俟適當時機再宣佈」的原則,持續對外表示建廠地點仍未決定。

1999年3月6日,號稱總投資金額3,000億元的八輕計畫,終於向經濟部提出簡報,選定以「屏東台糖南州糖廠」作為優先場址。按照八輕籌備處的評估認為,「南州」具有土地便宜、地下水源充足、土地取得方便等優點,加上距離高雄林園石化專業區不遠,可直接支援下游廠商,且原料可以經由地下管線直接輸送。經濟部官員承認,一開始八輕計畫就是鎖定「南州」作為設廠地點。經濟部次長張昌邦更是承認「南州」就是「原來所要找的地方」。言下之意,之前的桃園、雲林似乎都只是煙幕彈。

中油董事長陳朝威在選定場址的消息曝光後表示,雖然八輕對石化產量提升、產銷平衡等,具有一定程度的幫助,不過面對環保意識高漲等種種問題,八輕建廠場址的選定,會是推動八輕計畫最困難的地方。陳朝威進一步表示,八輕籌備處評估過十餘處場址,目前優先考慮的地點是屏東「南州糖廠的農場」,不過「南州農場」也還有很多問題,必須不斷的溝通,排除非經濟的因素,八輕落腳何處才能定案。

消息傳到屏東,屏東縣政府除重申反對的立場外,蘇嘉全也進一步指出,屏東是農業縣,即使發展工業也是無煙囪工業,絕對不要高污染的八輕。他強調,縣政府的立場很清楚,歡迎低污染、低耗能的產業,反對高污染產業進入屏東,縣政府不會核發建照,也不會配合土地報編。蘇嘉全說,如果經濟部以國家重大經濟建設計畫直接核定,故意架空屏東縣政府,他不排除把問題直接訴諸民意。蘇嘉全甚至把「如果讓八輕設在屏東,我將成為屏東的歷史罪人」的話,都給撂了出來。

被選定作為建廠場址的「南州」,南州鄉長林建成也在3月8日前往南州糖廠了解,並表達堅決反對立場。林建成說,對於八輕設廠一事,他和蘇嘉全的態度一致,經濟部在徵詢地方意見前,不能片面決定。

問題來了,「南州糖廠」?「南州糖廠的農場」?「南州」?「南州農場」?不曉得是寫新聞的記者不清楚,還是八輕計畫相關人員「故意」講不清楚,最可怕的是連在地的南州鄉長都搞不清楚,八輕計畫落腳哪裡?

答案是…

南州糖廠在南州鄉溪北村,設立於1921年,日治時期為台灣製糖株式會社東港製糖所,終戰後隸屬台糖公司,改名南州糖廠,是台糖位置最南端的糖廠,具有濃厚的南國風味,於2003年4月停止製糖。但八輕計畫不是要設在南州的南州糖廠,而是要設廠在位於枋寮鄉境內,南州糖場所管轄的大嚮營農場、太源農場及昌隆農場一帶。這三座農場位於林邊溪上游力力溪的沖積扇上,地下水源豐富。1950年起台糖公司為灌溉農場蔗田,除引力力溪集水廊道的伏流水外,也在農場內鑿設15口井。八輕預定場址隔屏鵝公路為屏南工業區,屏南工業區西側過台鐵南迴線即臨近台灣海峽。

原來南州糖廠的土地並不在南州鄉,而是在枋寮鄉;八輕業者為了化解地方阻力,特意採用這種陳倉暗渡的保密策略,彷彿一椿攸關國家產業、地方發展的重大投資案是偷襲珍珠港一樣,搞到連台北的記者與在地的鄉長都人仰馬翻。

當時擔任屏東縣政府秘書的周克任說,縣政府是很清楚八輕預定場址是在枋寮鄉;1998年初,蘇嘉全就職後不久,就有民進黨內大老告知八輕準備落腳屏東的訊息。

中央強勢,地方反彈

1999年3月19日,王志剛在聽取八輕籌備處簡報進度後指示,務必在年底前解決八輕用地問題,並總統大選前動工。在更早之前,王志剛也曾展露過這種橫柴入灶的霸道。1996年6月22日,他在聽取工業局報告濱南工業區開發計畫進度後就說,東帝士七輕、燁隆大煉鋼廠投資計畫,可望在6個月內動工興建。問題是,濱南案在當年5月6日通過環評第一階段審查,第二階段環境影響評估不知道何時才能開始,要如何6個月內動工?回到戒嚴時期還稍有可能。八輕計畫場址未定,環評還沒開始,如何在1年不到的時間搞定,恐怕得進入夢境裡。

高層官員面對所謂「重大建設」動輒幾個月內要動土開工的喊話,幾乎已經是一種積重難返的惡習。1991年,核四廠的環評仍在進行審查,行政院長郝柏村就講過,「核四一定要建,因為這是一個科學上的常識問題」。如此一來,原能會所主導的環評不就是行禮如儀,「先射箭、再畫靶」?除了經濟部長的強勢喊話外,八輕業者也在台北放話,要比照核四模式,越過縣政府層級,直接由中央核發建築執照。

地方,反彈聲起。已經知道八輕計畫場址就是在枋寮鄉後,枋寮鄉民代表在鄉民代表大會中提案反對,獲得絕大多數代表的支持。地方人士擔心,八輕設立後大量的用水將來自地下水源,其結果勢必讓力力溪沖積扇下游的東港鎮、林邊鄉、佳冬鄉及枋寮鄉等四鄉鎮地層下陷、海水入侵及地下水鹹化等問題更加嚴重。

6月24日,蘇嘉全前往拜訪經濟部工業局長汪雅康,表達屏東鄉親強烈反對八輕的決心,並希望工業局轉告和信、中油等企業,另覓其他地點興建八輕。另一方面,在環境團體的建議下,屏東縣政府也決定試辦人工地下水補注計畫,名義上是為了減緩沿海鎮鄉的地層下陷,但是也有阻礙八輕進駐的作用。整個計畫是屏東縣政府主導,台糖提供新埤鄉與枋寮鄉的土地,水資局提供資金。如此一來,八輕業者所想使用的土地也被捷足先登,增添投資上的困難。

轉向設廠,透露玄機

在地方反彈聲中,已經擁有六輕的台塑董事長王永慶卻力挺八輕,並表態願意投資七輕、八輕。王永慶的「熱情」,遭到中油總經理潘文炎婉拒。潘文炎表示,站在市場自由化的立場,並考慮良性互動,中油希望國內的石化業能維持中油和台塑兩強互動的形態,不希望中油或台塑獨大。由於台塑六輕完工後,乙烯產量將超過中油,所以中油希望八輕計畫能由中油與其他民營業者主導,不希望台塑加入。潘文炎所說「兩強互動的形態」,就是後來國光石化計畫目的中所稱的「配合國家政策,建構雙石化生產體系,以健全產業發展」。

過去台塑要蓋六輕時,說是要打破中油的獨佔,說油價可以比中油便宜三成,結果呢?中油宣布漲3毛,台塑跟著宣布漲3毛,亦步亦趨的油價,與聯合壟斷有何差別?現在計畫興建八輕則又是為了「兩強互動」,不希望中油或台塑獨大,難不成未來可以是:台塑宣布漲3毛,中油宣布跌3毛?另外一個偉大的訴求是,長期以來國內乙烯的自給率不足,若八輕不建,而台塑六輕五期順利投產,則國內乙烯將變成台塑體系獨大,價格易被台塑控制。這種說法在推動濱南工業區開發計畫時就講過,而且連粗鋼自給率不足也都一起講,就如同當年推動核四時所說的「核四不建,全民缺電」,都是在恐嚇人民。

1999年4月,開始傳出已有幾個縣市積極爭取八輕,且八輕籌備處將在六月底前圈選兩處可能場址,進行最後評估。其中,最為積極的有嘉義縣政府與雲林縣政府,分別提出嘉義鰲鼓農場與雲林離島工業區六輕南側的新興區作為建議場址。

雖然有其他地方主動表示歡迎,但潘文炎強調,八輕場址仍以屏東為最優先,不排除直接與屏東縣議會溝通,而經濟部也答應協助化解用地取得的障礙。不過,潘文炎也暗示,屏東不是唯一的選擇,如果屏東用地障礙無法排除,八輕計畫可能選擇落腳雲林離島工業區、嘉義鰲鼓工業區或彰濱工業區。針對檯面上的幾處候選場址,經濟部分析其利弊指出,雲林離島工業區雖已報編成為工業區,但最好的土地已經被台塑選走了,以後建廠還得抽砂填海,工程浩大,投資廠商擔心成本過高無法與六輕競爭。嘉義地方雖支持八輕進駐,鰲鼓農場除了得抽砂造陸、興建工業港外,恐怕還有用水的問題,八輕進駐鰲鼓農場的機會並不大。至於彰濱工業區,因可用土地僅一千多公頃,土地面積過小,不符合八輕需求。

儘管進駐屏東困難重重,儘管已有其他地方政府在招手,但八輕的民間投資股東還是把屏東南州糖廠所屬農場列為第一優先。

八輕去留,民意決定

1999下半年起,八輕計畫的下一站在行政院的力挺下已經鎖定嘉義布袋。下一回將會說明八輕與嘉義的這一段「緣」,根本是為了當時代表國民黨競選副總統的蕭萬長所量身製造的「利多消息」。為了拉抬連蕭配的選情,在政府一聲令下,八輕附和地去劈腿嘉義,搞得嘉義縣政府春心盪漾。2000年政黨輪替後,八輕計畫回歸原點,重新回到了屏東

此時,屏東縣長還是堅決反對的蘇嘉全,似乎沒有討價還價空間,可以點火處只好寄望縣議會。在縣議會裡,議員間為了是否爭取八輕而各說各話,有人希望藉由八輕前來投資建廠提升景氣、爭取回饋及增加就業機會,有人則認為大勢底定無需再討論。最後,由議長裁定交付專案小組研議。

不久之後,八輕籌備處函文給屏東縣政府,請求同意安排拜會縣長及有關單位,表達八輕前往屏東設廠的意願。八輕籌備處的來函,加上部份縣議員的支持,八輕的示好動作因此吹縐一池春水。屏東縣議會就在2000年11月24日召開了專案小組會議,決定函請八輕籌備處到佳冬、枋寮、新埤三鄉舉辦說明會,等聽取專家、學者與民意後,再決定是否同意設廠。

在第一次政黨輪替之後,台灣經濟遇到了全球電子業泡沫化、九一一事件的衝擊,在2001年,國內生產毛額的成長率是負2.52%,這是自從1952年以來首度出現的負成長。在「百業蕭條」下,爭取八輕者莫不寄望八輕來救經濟、繁榮地方。因此,在縣議會的動作外,也出現枋寮鄉表態爭取的動作,而隔壁的佳冬鄉則堅決反對。部分表態贊成的村長還被懷疑是廠商「策動」的結果,被指控的村長當然是極力否認。

這種情景在台南七股就發生過,贊成濱南工業區開發計畫的村長只要被點名拿到財團好處,就很生氣並憤怒的集結其他村長、地方人士前去抗議,要求講話的人道歉;進而積恨在心,一逮到機會就叫囂辱罵,作勢要打人,甚至引爆衝突,提起互控傷害訴訟。

屏東要不要引進八輕的風波,就此一路延燒到2001年底的縣長選舉。競選連任的蘇嘉全態度明確,認為屏東縣要發展觀光及高科技,八輕是重度污染的產業,反對八輕來屏東。國民黨提名縣長候選人王進士則表示,八輕問題不能簡單的說反對或贊成,應該在地方民意獲得共識的基礎上,進行最專業且嚴謹的評估,最後才交由民意公決,決定是否設廠。國民黨認為如表態贊成,對選舉利弊參半,所以也不想炒作這個話題。

民意決定了八輕在屏東的去留?在2001年,蘇嘉全連任成功,未來四年,八輕落腳屏東機會不大。即便蘇嘉全任期結束,下一任縣長熱門人選曹啟鴻,也早就表態反八輕。八輕民間投資廠商,應該是心底有數。

藕斷絲連,欲走還留

2002年,中油董事長郭進財為了配合政府「拚經濟」,在與相關部會溝通後,決定在屏東南州,重新啟動八輕計畫。

這一把火又燒到剛連任的蘇嘉全身上,地方再掀起波瀾。一開始表態反對的南州鄉長卸職後,新上任的鄉長林宏村卻表示,現在科技這麼發達,環保意識也高漲,污染的問題應該可以透過嚴格控管,達到有效管理的目標,地方上沒有反八輕的理由。由於國內經濟景氣跌落谷底,經濟部重提在屏東投資八輕,地方上支持八輕的聲音似乎有愈來愈大的趨勢。國民黨籍立法委員曾永權、廖婉汝也表示,樂見八輕計畫來屏東建廠,期盼八輕來解決失業的問題。

面對中油丟出的震撼彈,極力反對八輕的蘇嘉全向中央求證之後,確認只是中油一廂情願的想法。蘇嘉全再度強調,屏東不應該出現高耗能、高汙染的石化產業,呼籲中油打消設廠念頭。民進黨屏東縣黨部也表示,八輕計畫與屏東發展觀光事業格格不入。

兩年後,2005年1月24日,行政院臨時院會核定台塑鐵廠及中油雲林石化科技園區(亦即是改頭換面後的「八輕」)一起進駐雲林離島工業區,訊息如此明確,但八輕將再度叩關屏東的消息還是一路越過高屏溪來到屏東。2005年1月26日,縣議會決議建議縣政府邀請八輕籌備處派員向縣政府提出投資計畫報告,希望縣政府能給投資者一個說明機會,也給縣民一個選擇機會。曾經表態爭取八輕的枋寮鄉鄉代表會,也再度跟進表態,希望中油八輕計畫能進駐,必要時將配合縣議員爭取八輕。

同一時間,嘉義也出現這種景象。看來,只要是被八輕「青睞」過的地方,要與八輕劃下句點,都有點困難。不只反對者會串連,開發業者透過合縱連橫,也有其厲害之處。

整體來看,屏東之所以能夠成功抵擋八輕進駐,縣政府的堅決態度當然是關鍵。蘇嘉全(1998-2004)縣長任內,高舉環保與觀光的路線,拒絕石化工業。相較於八輕青睞過的桃園、嘉義等地,屏東是有強大的在地環境與社區團體,但在民間動員抗爭之前,屏東縣政府就已經擋掉了很大一部分的壓力,但這並非表示,只要有信念堅定的政治人物,環境危機就可以獲得解決。事實上,當時幾位環境與社會運動者因緣際會進入縣政府服務,他們「裡應外合」的努力也不能忽略。擔任縣政府祕書的周克任,一方面分析利弊得失說服縣長,另一方面取得民間團體的信任,扮演了十分重要的角色。這種地方政府與民間團體合作的模式,不是不需要民間的大量動員,而是讓民間動員的成本降到最低。