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【永春都更案】關於管理費用的爭議

判決書強調管理費用的必要性與合理性。法官指出:(1)實施者已具備工程營建管理的能力與專業,自無委任其他公司辦理營建工程管理的必要性;(2)風險管理費可視為實施者投入資本、創意、管理技術與風險承擔所應獲取對應的報酬,其與工程費用不相同,然實施者有將相同費用重複編列於不同項目的情形,理應由審議會實質審查後作必要調整。當然,有人士,特別是都更業界人士不以為然,但我相信「都更不會因為這項判決而死,都更會因為這項判決而更公平與透明」。司法救濟畢竟是維護當事人合法權利的重要救濟方式,也是社會救濟中最終的救濟方式。透過司法救濟程序,釐清都更爭議,或許費時費力,但這是真理浮現前必要的陣痛…

原告主張:

依台北市政府頒訂的「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列總表」(下稱費用提列總表),「營建工程管理費」「提列說明」指出,實施者有委託建築經理公司或營建管理公司控管施工品質及施工進度者,才可依其與建築經理公司或營建管理公司簽訂的合約,將約定的管理報酬提列為營建工程管理費。

但,依據實施者與安信建築經理有限公司(簡稱「安信公司」)簽訂的「全案管理委任契約書」(簡稱「管理委任契約」)第3條「配合事項」第2、4點約定,可知本件營建工程是由實施者自行辦理,而安信公司依管理委任契約出具的「工程進度查核報告書」是用來作為融資核貸,與工程進度與品質控管無關,難以認定實施者已委託安信公司控管施工品質及施工進度。實施者既然自行辦理營建工程,其所提列的營建工程管理費用,自屬違法。

另,依管理委任契約第6條約定,實施者將「銷售事項」委託安信公司代辦,此項銷售成本又為約定報酬的一部分,由實施者提列為銷售管理費,為共同負擔所吸納,非由實施者自行負擔。實施者於營建工程管理費用外,更行編列銷售管理費,並依此編列高額風險管理費,其共同負擔之編列顯屬浮濫。

綜觀原告主張,可歸納為:(1)實施者與安信公司簽訂的管理委任契約,難以認定實施者有委託安信公司辦理施工品質及施工進度的控管,故其所提列的營建工程管理費用,自屬違法;(2)共同負擔的編列顯然浮濫。

台北市政府抗辯:

實施者(第二次)更新事業計畫及變更權利變換計畫所列風險管理費率係根據費用提列總表「說明二十二」,依人數與面積規模換算的風險管理率計算,並非台北市政府或實施者恣意認定。又,實施者業已檢具其將營建工程管理委由安信公司辦理的管理委任契約,並列入(第二次)更新事業計畫及變更權利變換計畫報告書內,所認列的營建工程管理費用自無違誤。

實施者主張:

實施者與安信公司簽訂有管理委任契約,委任安信公司查核工程進度及確保工程完工,故所提列的營建工程管理費,符合費用提列總表規定;又,實施者並未以管理委任契約,委託安信公司代辦銷售事項,故原告指稱實施者既將銷售事項委由安信公司代辦,又另行提列銷售管理費,顯屬浮濫編列云云,自無可採信。

又,實施者(第二次)更新事業計畫及變更權利變換計畫所係採部分協議合建,部分權利變換方式辦理,實施者所提列的風險管理費,並無違反「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列項目總表」「總表注意事項:(二)以協議合建方式所實施之事業計畫,不應提列風險管理費。」規定。

法官見解:

按照都市更新條例第30條第1項及都市更新權利變換實施辦法第13條第1項第4款、第7款規定,實施者所編列的工程費用及管理費用,應以其為實施權利變換計畫而確實支出的必要費用為限。還有,台北市政府都市更新處為使都市更新事業及權利變換計畫有關費用的提列有明確一致的審查標準,訂有「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列總表」,台北市政府應基於行政自我拘束原則,實質審核實施者所提列的各項費用。

一、營建工程管理費部分

  • 按費用提列總表「說明二十、營建工程管理費」規定,營建工程管理費的提列應以實施者為保障施工品質及施工進度,確有委請他人辦理營建工程控管事宜的必要時,才應予以准許。經查,實施者的公司網頁資料,可知其服務項目已包括「工程營建管理」;既然實施者本身已具備工程營建管理的能力與專業,自無委任其他公司辦理營建工程管理的必要。
  • 再查,台北市政府財政局總幹事楊蜀娟於審議會第164次會議中,業已提出實施者為營造廠商,應不得提列營建工程管理費的質疑,但該次會議竟作成同意實施者提列營建工程管理費的決議;對於實施者提列該項管理費用,是否具備都市更新權利變換實施辦法第13條第1項第7款所定的必要性,有明顯錯誤,其判斷自屬違法。
  • 實施者雖有抗辯,並提出其與安信公司所簽訂的管理委任契約為證。然而,該委任管理契約無法證明本身即為經營工程營建管理業務的實施者,有任何委任安信公司管理營建工程的必要性。至於,委任管理契約所稱實施者委任安信公司辦理工程進度查核,其目的就僅在於取得安信公司所出具的工程進度查核報告書,以便向金融機構申請撥付貸款而已;安信公司僅在實施者欲申請撥款時,才被動地查核實施者的施工進度,這與工程進度管理須由管理者主動督導控管施工進度,核定施工日誌、施工報表等文件,及按月開會檢討施工品質與製作報表,並不相符合。

二、風險管理費部分

  • 風險管理費乃實施者實施都市更新的報酬,屬於都市更新權利變換實施辦法第13條第1項第7款所定管理費用;至於,重建區段新建建物的營建成本,則屬於都市更新權利變換實施辦法第13條第1項第4款所定的工程費用,其性質與風險管理費不同。
  • 實施者(第二次)更新事業計畫及變更權利變換計畫,在重建區段基地面積及總樓地板面積已相較於第1次變更計畫縮減之下,所提列的營建費用卻由1,442,677,355元大幅提高至2,472,197,700元。顯見,實施者已將原物料、營建設備價格及勞工薪資上漲等因素考慮在內,若再以營建成本增加為由提列風險管理費,不僅與風險管理費的性質不相同,更有將相同費用重複編列於不同項目的情形,這應由審議會實質審查後作必要的調整。
  • 但,審議會第175次會議,對實施者將性質不同的營建成本提列為風險管理費一事,未置一詞,又未就實施者所提列的風險管理費,實質上反映營建成本增加的數額或比例為何,予以審酌,進而調整風險管理費的金額或費率,反而逕予決議「風險管理費同意以12%提列」,其判斷難認係基於與事物相關的合理考量,自屬違法。

 

國家住宅及都市更新中心設置條例草案總說明

為協助弱勢者居住於合宜之住宅,提高都市土地運用效益,近年來政府積極推動市區內大面積公有土地、國營事業土地、港口、車站等周邊地區之公辦更新,包含四、五層老舊公寓重建,協助民間自力更新,提供整合及專業技能,企盼建立永續發展之都市。

鑑於執行過程中,由於普遍缺乏整體推動住宅與都市更新計畫、公部門人力及授權不足等,導致整合協調之前置作業相當冗長,且以現有公部門資源難以加速社會住宅及都市更新個案之推動,公有土地管理機關一般缺乏土地整合開發經驗,難與社會住宅及都市更新政策配合。為強化政府職能,落實居住正義,依住宅法第八條規定主管機關得設置專責法人或機構,辦理住宅相關業務,及都市更新條例第十七條規定實施都市更新事業得設置專責機構,規劃設立行政法人國家住宅及都市更新中心以下簡稱本中心,專責辦理政府社會住宅及都市更新政策之執行、整合及主導都市更新事業實施、協助招商履約管理及社會住宅、資產之營運與管理。

茲因社會住宅及都市更新策略規劃、土地整合、開發實施、履約管理、營運管理等工作,皆有高度專業需求,透過本中心與民間專業單位及非營利組織之合作,可擴大產業發展規模,增加就業機會。且因推動過程中涉及公私有資產活化再利用,配合社會住宅及都市發展政策,提高執行公共性與公益性,創造民間投資機會,並使公有資產充分發揮效益,促進整體社會發展,爰擬具「國家住宅及都市更新中心設置條例」草案,其要點如下:

一、本中心之組織型態、監督機關、業務範圍、經費及資產來源、規章之訂定程序。草案第二條至第五條

二、本中心董事、監事之人數、資格、聘任、任期、續聘次數、解聘、補聘方式;董事長聘任及解聘方式;董事會、監事會之職權事項,董事會開會及會議決議方式;董、監事利益迴避規定;董、監事出席會議方式、兼職不支薪、聘任之消極資格及解聘事由。草案第六條至第十七條

三、本中心執行長選聘方式、職權及本中心進用人員之權利、義務。草案第十八條及第十九條

四、本中心應訂定發展目標及計畫、監督機關之監督權限、績效評鑑之辦理方式及內容。草案第二十條至第二十二條

五。本中心之會計年度及會計制度,財務報表之查核方式;各該年度執行成果與決算報告書之提報程序及期限;政府核撥經費應依法定預算程序辦理,並送審計監督。草案第二十三條至第二十六條)

六、本中心公有或自有財產定義、管理、使用及收益等相關規定。草案第二十七條)

七、本中心舉債之要件及相關監督程序;採購辦理之規定;本中心相關資訊公開。草案第二十八條至第三十條)

八、本中心因業務需要,得向登記機關申請資料;對本中心之行政處分不服者,得向監督機關提起訴願;本中心解散條件及程序之規定。草案第三十一條至第三十三條)

 

第一章  總則

第一條  為推動住宅及都市更新政策,促進居住環境改善,提升都市機能,增進公共利益,達到都市永續發展目標,特設國家住宅及都市更新中心(以下簡稱本中心),並制定本條例。

第二條  本中心為行政法人;其監督機關為監督機關。

監督機關得指定專責機關督導本中心業務。

第三條  本中心之業務範圍如下:

一、社會住宅之受託管理。

二、都市更新事業之整合及投資。

三、擔任都市更新事業實施者。

四、受託辦理都市更新事業實施者之公開評選及其後續履約管理業務。

五、社會住宅及都市更新不動產之管理及營運。

六、住宅、都市更新之資訊蒐集、統計分析、研究規劃、可行性評估及教育訓練。

七、經監督機關指示辦理社會住宅及都市更新業務。

八、其他與社會住宅及都市更新相關之業務。

第四條  本中心經費及資產來源如下:

一、政府之核撥及捐(補)助。

二、中央都市更新及住宅相關基金之提撥。

三、政府捐贈之公有土地及建築物。

四、價購取得之公有土地或建築物。

五、國內外公私立機構、團體及個人之捐贈。

六、本中心實施、營運、投資社會住宅及都市更新事業之收入。

七、受託研究及提供服務之收入。

八、土地、建築物及其他服務設施處分、收益等收入。

九、其他收入。

前項第五款之捐贈,視同對政府之捐贈。

第五條  本中心受託辦理社會住宅管理、擔任都市更新事業實施者、投資都市更新事業計畫之業務,提經董事會通過後,報請監督機關核定。

本中心應訂定組織章程、人事管理、會計制度、內部控制、稽核作業、採購作業及其他規章,提經董事會通過後,報請監督機關備查。

本中心就其執行之公共事務,在不牴觸有關法律或法規命令之範圍內,得訂定規章,並提經董事會通過後,報請監督機關備查。

第二章 組織

第六條  本中心設董事會,置董事十一人至十五人,由監督機關就下列人員遴選提請行政院院長聘任之;解聘時,亦同:

一、政府相關機關(構)代表。

二、住宅、都市更新、法律或財務相關之學者、專家。

前項第一款之董事,不得逾董事總人數三分之一。

專任之董事不得逾董事總人數三分之一。

第一項董事,任一性別不得少於總人數三分之一。

第七條  本中心設監事會,置監事三人至五人,由監督機關就下列人員遴選提請行政院院長聘任之;解聘時,亦同:

一、政府相關機關(構)代表。

二、住宅、都市更新、法律、會計或財務相關之學者、專家。

監事應互選一人為常務監事。

第一項監事,任一性別不得少於總人數三分之一。

第八條  董事、監事任期為四年,不分屆次,個別計算,期滿得續聘一次。但本條例施行後,第一次任命之董事,其中七人之任期為二年;第一次任命之監事,其中二人之任期為二年。

代表政府機關(構)之董事、監事,應依其職務異動改聘,不受前項續聘次數之限制;依第六條第一項第二款及前條第一項第二款規定聘任之董事、監事任期屆滿前出缺者,由監督機關遴選提請行政院院長補聘之,其任期至原任者之任期屆滿時為止。

第九條  有下列情事之一者,不得聘任為董事、監事:

一、受監護宣告或輔助宣告尚未撤銷。

二、受有期徒刑以上刑之判決確定,而未受緩刑之宣告。

三、受破產宣告尚未復權。

四、褫奪公權尚未復權。

五、經公立醫院證明身心障礙致不能執行職務。

董事、監事有前項各款情形之一或無故連續不出席、列席董事會會議、監事會會議達三次者,應予解聘。

董事、監事有下列各款情事之一者,得予解聘:

一、行為不檢或品行不端,致影響本中心形象,有確實證據。

二、工作執行不力或怠忽職責,有具體事實或違反聘約情節重大。

三、當屆之本中心年度績效評鑑連續二年未達監督機關所定標準。

四、違反公務人員行政中立法之情事,有確實證據。

五、就主管事件,接受關說或請託,或利用職務關係,接受招待或餽贈,致損害公益或本中心利益,有確實證據。

六、非因職務之需要,動用本中心財產,有確實證據。

七、違反本條例所定利益迴避原則或第十七條第一項前段特定交易行為禁止之情事,有確實證據。

八、其他不適任董事、監事職位之行為。

前項各款情形,監督機關於解聘前,應給予當事人陳述意見及申辯之機會。

本中心董事、監事之遴聘、解聘、補聘之方式及其他相關事項之辦法,由監督機關定之。

第十條  本中心置董事長一人,專任,由監督機關就董事中提請行政院院長聘任之;解聘時,亦同。

董事長之聘任,應由監督機關訂定作業辦法遴聘之。

董事長對內綜理本中心一切事務,對外代表本中心;其因故不能執行職務時,由其指定之董事代行職權,不能指定時,由董事互推一人代行職權。

董事長初任年齡不得逾六十五歲,任期屆滿前年滿七十歲者,應即更換。但有特殊考量,經行政院核准者,不在此限。

董事長之報酬,由監督機關核定之。

第十一條  本中心專任董事及監事之報酬,由監督機關核定之;兼任之董事及監事,均為無給職。

第十二條  董事會之職權如下:

一、發展目標及計畫之審議。

二、年度業務及營運計畫之審議。

三、執行長之任免。

四、經費之籌募及預算之分配。

五、年度預算及決算報告之審議。

六、自有不動產處分或其設定負擔之審議。

七、本條例所定應經董事會決議事項之審議。

八、規章之審議。

九、其他重大事項之審議。

第十三條  董事會每三個月開會一次;必要時,得召開臨時會議,由董事長召集,並擔任主席。

董事會會議應有過半數董事之出席,其決議應有出席董事過半數之同意。但前條第一款至第八款之決議及第十七條第一項之特別決議,應有董事總人數過半數之同意。

第十四條  監事會之職權如下:

一、年度業務決算之審核。

二、業務、財務狀況之監督。

三、財務帳冊、文件及財產資料之稽核。

四、其他重大事項之審核或稽核。

監事單獨行使職權,常務監事應代表全體監事列席董事會會議。

第十五條  董事、監事、常務監事應親自出席、列席董事會會議、監事會會議,不得委託他人代理出席。

第十六條  董事、監事應遵守利益迴避原則,不得假借職務上之權力、機會或方法,圖謀本人或關係人之利益;其利益迴避範圍及違反時之處置,由監督機關定之。

董事、監事相互間,不得有配偶及三親等以內血親、姻親之關係。

董事、監事或其關係人所有之土地或建築物,位於本中心社會住宅興建個案或都市更新事業範圍內者,董事、監事應向董事會報告,並不得參與董事會就該個案之審議。

本條例所稱關係人,指配偶或二親等內之親屬。

第十七條  董事、監事或其關係人,不得與本中心為買賣、租賃、承攬及其他交易行為。但有正當理由,經董事會特別決議者,不在此限。

違反前項規定致本中心受有損害者,行為人應對其負損害賠償責任。

第一項但書情形,本中心應將該董事會特別決議內容,於會後二十日內主動公開之,並報監督機關備查。

第十八條  本中心置執行長一人,專任,由董事長提請董事會通過後聘任之;解聘時,亦同。

執行長依本中心規章、董事會之決議及董事長之授權,執行本中心業務,並督導所屬人員。

第九條第一項至第四項、第十條第四項、第十六條、第十七條、第十九條第三項及第二十一條第六款,於執行長準用之。

第十九條  本中心進用之人員,依本中心人事管理規章辦理,不具公務人員身分;其權利義務關係,應於契約中明定。

董事、監事之配偶及其三親等以內血親、姻親,不得擔任本中心總務、會計及人事職務。

董事長不得進用其配偶及三親等以內血親、姻親,擔任本中心職務。

第三章  業務及監督

第二十條  本中心應擬訂發展目標及計畫,報請監督機關核定。

本中心應訂定年度業務與營運計畫及其預算,提經董事會通過後,報請監督機關備查。

第二十一條  監督機關對本中心之監督權限如下:

一、發展目標、計畫、受託辦理社會住宅管理、擔任都市更新事業實施者、投資都市更新事業計畫之核定。

二、規章、年度業務及營運計畫與預算、年度執行成果及決算報告書之備查。

三、財產及財務狀況之檢查。

四、業務績效之評鑑。

五、董事、監事之遴聘及建議。

六、董事、監事於執行業務違反法令時,得為必要之處分。

七、本中心有違反憲法、法律、法規命令時,予以撤銷、變更、廢止、限期改善、停止執行或其他處分。

八、自有不動產處分或其設定負擔之核可。

九、其他依法律所為之監督。

第二十二條  監督機關應邀集有關機關代表、學者專家及社會公正人士,辦理本中心之績效評鑑;學者專家及社會公正人士之人數不得少於二分之一。

前項績效評鑑之內容如下:

一、本中心年度執行成果之考核。

二、本中心營運績效及目標達成率之評量。

三、本中心年度自籌款比率達成率。

四、本中心經費核撥之建議。

五、其他有關事項。

第一項績效評鑑之方式、程序及其他相關事項之辦法,由監督機關定之。

第四章  會計及財務

第二十三條  本中心會計年度,應與政府會計年度一致。

本中心之會計制度,依行政法人會計制度設置相關法規訂定。

本中心財務報表,應委請會計師進行查核簽證。

第二十四條  本中心於會計年度終了後三個月內,應將年度執行成果及決算報告書,委託會計師查核簽證,提經董事會審議,並經全體監事通過後,報請監督機關備查,並送審計機關。

前項決算報告,審計機關得審計之;審計結果,得送監督機關或其他相關機關為必要之處理。

第二十五條  本中心成立年度之政府核撥經費,得由監督機關在原預算範圍內調整因應,不受預算法第六十二條及第六十三條規定之限制。

第二十六條  政府機關核撥本中心之經費,應依法定預算程序辦理,並受審計監督。

前項政府機關核撥之經費超過本中心當年度預算收入來源百分之五十者,應由監督機關將本中心年度預算書,送立法院審議。

本中心自主財源及其運用管理相關事項,由本中心訂定收支管理規章,報請監督機關備查。

第二十七條  本中心設立時因業務必要使用之公有不動產,得由政府機關(構)採下列方式辦理:

一、捐贈。

二、出租。

三、無償提供使用。

本中心設立後因業務之需要得以政府機關核撥或自有經費價購公有不動產。土地之價款以當期公告土地現值為準。地上建築物之價款,以稅捐稽徵機關提供之當年期評定現值為準;無該當年期評定現值者,依公產管理機關估價結果為準。

本中心設立後因受託辦理社會住宅業務之需要,得由政府機關捐贈公有不動產。但不需使用時,應歸還原捐贈機關,不得任意處分。

採第一項第一款及前項之捐贈者,不適用預算法第二十五條及第二十六條、國有財產法第二十八條及第六十條相關規定。

第一項第三款之公有不動產由本中心登記為管理人,所生之收益,列為本中心之收入,不受國有財產法第七條第一項規定之限制;其管理、使用、收益等相關事項之辦法,由監督機關定之。用途廢止時,應移交各級政府公產管理機關接管。

第一項第二款及第三款之公有不動產以外,由本中心取得之財產為自有財產。

第二十八條  本中心以自有資產作為舉債擔保,應經董事會同意。

本中心所舉借之債務,以具自償性質者為限,並先送監督機關核定。預算執行結果,如有不能自償之虞時,應即檢討提出改善措施,報請監督機關核定。

第二十九條  本中心之採購作業,應本公開、公平之原則,並應依我國締結簽訂條約或協定之規定。

前項採購,除符合政府採購法第四條所定情形,應依該規定辦理外,不適用該法之規定。

前項應依政府採購法第四條規定辦理之採購,於其他法律另有規定者,從其規定。

第三十條  本中心相關資訊,應依政府資訊公開法相關規定公開之;其年度財務報表、年度業務資訊及年度績效評鑑報告,應主動公開。

前項年度績效評鑑報告,應由監督機關提交分析報告,送立法院備查。必要時,立法院得要求監督機關首長率同本中心之董事長、執行長或相關主管至立法院報告營運狀況並備詢。

第五章  附則

第三十一條  本中心為執行第三條業務,得向登記機關申請取得戶籍資料或土地登記規則第二十四條之一規定之第一類謄本資料,並繳納相關規費。

依前項規定向登記機關申請取得之資料,其蒐集、處理及利用等事項,應依個人資料保護法相關規定辦理。

第三十二條  對於本中心之行政處分不服者,得依訴願法之規定,向監督機關提起訴願。

第三十三條  本中心因情事變更或績效不彰,致不能達成設立目的時,由監督機關提請行政院同意後解散之。

本中心解散時,其人員應終止契約;其賸餘財產繳庫,其相關債務由監督機關概括承受。

第三十四條  本條例施行日期,由行政院定之。

國家住宅及都市更新中心設置條例草案總說明(行政院版) PDF