分類彙整:關於謝志誠

九修都更第六年,修了什麼?

目錄

  • 前言
  • 代拆條款何去何從
  • 更新地區與更新單元之劃定,及其與都市計畫之關係
  • 政府主導都市更新專章
  • 同意門檻之調整
  • 都更程序之簡化、完備化與明確化
  • 都市更新事業之實施
  • 權利變換
  • 獎助
  • 扶助與服務
  • 新舊條例之銜接

前言

都市更新條例(以下簡稱「都更條例」)第九次修正,從2011年5月展開,經3次座談會、5次研修小組會議及9次跨部會與法規會聯席審查會議,於2012年6月日提交部務會報通過,6月14日函報行政院審議,經召開6次會議於2012年11月7日完成審查,11月29日經行政院第3325次院會通過,且經行政院列為重大法案,並於12月7日函請立法院審議。至2015年12月15日立法院程序委員會決議將「內政委員會報告、行政院、林淑芬等22人、姚文智等31人、邱文彥等27人、李俊俋等23人、陳亭妃等21人、許添財等18人、丁守中等27人、李應元等36人、尤美女等22人、陳其邁等24人、張慶忠等22人、姚文智等17人、陳其邁等20人、蔡正元等16人、邱文彥等21人、林淑芬等25人、田秋堇等23人、姚文智等23人、邱文彥等30人、陳節如等18 人等分別擬具之都市更新條例修正草案或部分條文修正草案」排入第8屆第8會期第14次院會討論。

由於部分修正條文尚待協商,主席作成「協商有結論時,提出本次會議處理」之決議。

就這樣,討論多年之都更條例修正草案就隨著第8屆會期結束而胎死腹中。

2016年2月1日,立法院開議,第9屆立法委員就職。

因為2月初之南部震災,行政院會於2月25日通過「防災三法:都更條例、建築法及災害防救法」部分條文修正草案,並列為立法院本會期優先法案。

2016年3月2日,行政院將都更條例修正草案函請立法院審議。

政黨輪替,民進黨政府再度上台,新內閣於2016年7月1日函請撤回先前送請審議之都更條例修正草案。

至於,民進黨政府「新」都更條例修正草案呢?

就在「千呼萬喚」與「引頸企盼」之下,民進黨政府之都更條例修正草案終於在執政將滿周年前夕,提報內政部部務會議通過。接下來,行政院審議、提報院會,然後函請立法院審議…

先不管還會有哪些坎坷的路要走,就先來說說民進黨執政後亮出的修正草案,到底修了什麼?(本文內容整理自官方資料,不含本人之好或惡、贊成或反對)

壹、代拆條款何去何從

一、實施者未經所有權人同意不得逕行拆除或遷移

權利變換計畫經主管機關核定發布實施後,即對範圍內相對人、關係人及行政機關產生規制效力,應行拆除或遷移之土地改良物應自行拆除;對於屆期不拆除者,將現行條文(第三十六條第一項)規定之「實施者得予代為或請求當地直轄市、縣(市)主管機關代為之」,修正為「除已由所有權人同意由實施者代為拆遷外,應由實施者先行協調,並檢具協調紀錄請求直轄市、縣(市)主管機關代為執行」。若實施者未經所有權人同意即逕行拆除或遷移,則依第七十九條規定,處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰,並令其停止。【修正第三十六條,條次變更為第五十四條;新增第七十九條】

二、主管機關應先進行調處之程序

現行條文(第三十六條第一項)規定,直轄市、縣(市)主管機關於接受實施者代為拆除或遷移之請求後,即應訂定期限辦理強制拆除或遷移;修正後之條文,除規定實施者於提出請求時,應檢具協調紀錄外,也規定主管機關應「於拆除或遷移前,就拆除或遷移之期日、方式及安置事項予以調處,並於二個月內作成調處結果。不服調處結果者,得依法提請行政救濟;屆期未提起、經駁回確定或撤回者,依調處結果辦理」,以保障土地改良物所有權人、管理人或使用人之權益;也就是先進行調處,不服調處結果得再提起行政救濟。【修正第三十六條,條次變更為第五十四條】

三、補償金額由專業估價者查估評定

至於因權利變換而拆除或遷移之土地改良物,應補償其價值或建築物之殘餘價值,其補償金額由「實施者查定」,修正為由「實施者委託專業估價者查估後評定」,並明定補償金額應於權利變換計畫核定發布日起十五日內發給;屆期不領取者,依法提存。【修正第三十六條,條次變更為第五十四條】

四、拆除或遷移費用負擔

因權利變換而拆除或遷移之土地改良物,除由所有權人、管理人或使用人自行拆除或遷移者外,屬代為拆除或遷移者,其費用則在應領補償金額內扣回。【修正第三十六條,條次變更為第五十四條】

貳、更新地區與更新單元之劃定,及其與都市計畫之關係

一、劃定更新地區及擬具都市更新計畫,必須併行辦理

都市更新計畫為更新地區內更新單元實施都市更新擬定都市更新事業計畫之指導,但現行條文第五條前段,明定直轄市、縣(市)主管機關應…,劃定更新地區,都市更新計畫之訂定則是視實際需要而為之,導致出現「有更新地區卻無都市更新計畫」之情事;修正後之條文,明定主管機關應進行全面調查及評估,並視實際情況劃定更新地區及擬具都市更新計畫作為後續都市更新事業計畫之指導;換言之,修法降低「劃定更新地區」之強制性,但明定一有劃定更新地區之作為時,都市更新計畫之訂定必須併行辦理。【修正第五條】

 二、都市危險及老舊建築物列為應迅行劃定為更新地區之對象

都市危險及老舊建築物加速重建條例之適用對象僅限於全體所有權人同意進行重建之危險及老舊建築,而此類建築物常因基地面積等因素難以符合更新單元劃定基準之要求,為解決符合都市危險及老舊建築物加速重建條例第三條第一項第一款、第二款規定,惟未能取得全體所有權人同意之危險及老舊建築物更新重建問題,增列明定主管機關得就危險建築物迅行劃定為更新地區,以加速其更新重建之進程。【修正第七條】

三、劃定策略性更新地區,突破現行都市更新容積獎勵之限制

為都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能與改善居住環境,明定各級主管機關得視實際需要,針對大眾運輸場站、水岸、港灣周邊適合高度開發之地區,或其他有配合重大發展建設需要辦理都更之地區劃定為策略性更新地區,並於第六十三條明定策略性更新地區內,面積達一萬平方公尺以上,且由直轄市、縣(市)主管機關實施都市更新事業之更新單元,得突破現行都市更新容積獎勵限制,即獎勵後之建築容積不得超過各該建築基地二倍之基準容積或各該建築基地零點五倍之基準容積再加其原建築容積,不受都市計畫法第八十五條訂定施行細則基準容積加計增加建築容積總和上限之限制。【新增第八條】

註:現行都市更新容積獎勵限制:獎勵後之建築容積不得超過各該建築基地一點五倍之基準容積或各該建築基地零點三倍之基準容積再加其原建築容積。

四、更新地區之劃定及都市更新計畫之擬定或變更程序透明化與明確化

為強化資訊公開及增加民眾參與,將「更新地區之劃定或變更及都市更新計畫之擬定或變更,未涉及都市計畫之擬定或變更者,應送該管政府都市計畫委員會審議」之規定,修正為「應依都市計畫細部計畫程序辦理公開展覽、說明會、審議及發布實施」。至於涉及都市計畫主要計畫或細部計畫之擬定或變更者,仍照原條文規定,依都市計畫法規定程序辦理。另外,為避免爭議,明定全區辦理整建或維護者,始得逕由主管機關發布實施。即,更新地區採部分重建、部分整建或維護方式處理時,其更新地區之劃定或變更及都市更新計畫之擬定或變更,仍得依都市計畫細部計畫程序或都市計畫法規定程序辦理。【修正第八條,條次變更為第九條】

五、更新單元劃定基準應經都市計畫委員會審議通過

都市更新事業屬都市計畫實施之一環,作為實施都市更新事業基礎之更新單元,其劃定基準自應遵循都市計畫之指導,故明定更新單元劃定基準於都更條例修正施行後訂定或修正者,應經該管政府都市計畫委員會審議通過。【修正第十一條,條次變更為第二十一條】

六、未經劃定應實施更新之地區應符合一定條件,土地及合法建築物所有權人始可申請自行劃定更新單元

針對未經劃定應實施更新之地區,土地及合法建築物所有權人仍可按照主管機關所訂更新單元劃定基準,自行劃定更新單元,申請實施都市更新事業之原條文規定,確引發「實施都更必要性」之質疑;故明定未經政府劃定更新地區應有都更條例第六條第一款至第三款或第六款情形之ㄧ者,土地及合法建築物所有權人始得按主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定更新單元。【修正第十一條,條次變更為第二十一條】

註:更條例第六條第一款至第三款或第六款:一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足,有妨害公共安全之虞。二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小,足以妨害公共交通或公共安全。三、建築物未符合都市應有之機能。六、居住環境惡劣,足以妨害公共衛生或社會治安。

參、政府主導都市更新專章

一、成立都市更新推動小組

為督導及推動都市更新政策、研訂都市更新目標及策略,並協調跨部會、跨中央及地方政府推動業務之爭議,增訂條文明定行政院及各級主管機關得遴聘(派)學者、專家、熱心公益人士組成都市更新推動小組小組,協助推動都更業務。(新增第十條)

 二、增加公辦都更之執行彈性與推動能量

近年來,因民辦都更爭議頻頻登上媒體版面,導致社會對於由政府來主導都更(公辦都更)產生期待,而不少政治人物也頻頻把「推動公辦都更」列為選舉政見,然而各級都市更新主管機關確有人力及行政資源不足,難以全然由其主導辦理之問題。為增加公辦都更之執行彈性,於直轄市、縣(市)主管機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關(構)為實施者之外,增列其亦得經公開評選程序委託都市更新事業機構實施都市更新事業。另,為配合新增第八條策略性更新地區之劃定,明定其都市更新事業之實施亦得由中央主管機關主導辦理,以增加其推動能量。【修正第九條,條次變更為第十一條】

三、增訂公開評選申請、審核及爭議申訴等規定

現行公辦都更公開評選程序係依都更條例施行細則第五條之一規定,得準用促進民間參與公共建設法有關申請及審核程序之規定。由於,都更案件與促參案件性質不盡相同,準用範疇迭生爭議。故參考促進民間參與公共建設法、政府採購法、民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則等法規,增訂公開評選申請、審核及爭議申訴之規定。【新增第十二條至第十九條】

肆、同意門檻之調整

一、提高事業概要同意門檻

現行(第十條)條文規定,事業概要應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意。如此低之門檻,除有代表性不足之問題外,並有事業概要核准後遲未籌組更新團體,或逕將該事業概要轉移予其他都市更新事業機構,影響其他所有權人權益等問題。為增加事業概要之代表性及提高後續推動更新事業計畫之可行性,參照司法院釋字第七百零九號解釋文精神,修正同意門檻,適度提高申請核准事業概要之同意門檻至二分之一。【修正第十條,條次變更為第二十條】

二、政府主導之都市更新也要有同意門檻

現行條文對於由政府主導辦理之都更,並無徵求同意之規定,其限制私有土地與合法建築物所有權人行使同意之權益,導致後續強制實施之正當性遭受質疑,且有違憲之疑義。故考量實際實施情形、一般社會觀念與推動需要等因素,明定政府主導之都更事業計畫亦須徵求私有土地及私有合法建築物所有權人過半之同意;但公有土地及公有合法建築物所有權面積均超過十分之九者,則免徵得私有土地及私有合法建築物之同意,以避免都更計畫受制於少部分私有土地及私有合法建築物所有權人。【修正第二十二條,條次變更為第三十五條】

三、提高都市更新事業計畫之同意門檻

現行都市更新事業計畫同意門檻是否偏低?是否應該提高?應該提高多少?總是成為都更修法之爭點。在綜合各界意見之下,除迅行劃定之更新地區之同意比例仍維持現行二分之一之規定外,若為「經劃定應實施更新之地區」,則同意門檻由五分之三(私有土地及私有合法建築物所有權人)、三分之二(其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積)均調高至四分之三;若為「未經劃定應實施更新之地區」,則同意門檻由三分之二(私有土地及私有合法建築物所有權人)、四分之三(其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積)均調高至五分之四;並且調高所有權人數得以不予計算之門檻,由私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過五分之四同意調高至十分之九;另,增訂:「同一更新單元採不同方式處理都市更新事業時,其同意之人數與面積比例,應分別計算之。」【修正第二十二條,條次變更為第三十五條】

四、撤銷同意書之但書規定明確化

現行條文對於撤銷同意書之但書規定-「出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者,不在此限」,未盡明確,實務上難以認定,執行上屢有爭議,故明定所有權人同意時之權益高於報核之計畫時,所有權人始有於公開展覽期滿前撤銷同意書之權利,以兼顧民眾權益之保障及都市更新事業計畫之安定性。【修正第二十二條,條次變更為第三十五條】

五、權利變換計畫也要徵得所有權人同意

現行條文並無權利變換計畫應徵得所有權人同意之規定,為保障所有權人之權益,明定都市更新事業計畫應與權利變換計畫併同報核,俾讓所有權人於簽訂同意書時,能了解權利變換分配之內容;如未能併同報核時,則權利變換計畫必須比照都市更新事業計畫,先徵得所有權人一定比例之同意後(同意門檻與都市更新事業計畫相同),始得報核。【修正第二十九條,條次變更為第四十五條】

六、同意比例之計算明確化

考量實務上屢有未辦繼承登記無法確認繼承人,或日據時期會社、組合登記、神明會尚未依地籍清理條例完成申報或申請登記而無法釐清權屬之情形,如須等到該等權屬確認後才能辦理更新,將造成更新事業推動之困難。故明定事業概要及都市更新事業計畫之同意比例計算依下列規定辦理:(1)如該所有權有登記者,則以登記簿登記為準;(2)如該建築物所有權未有登記者,則以合法建物證明記載為準;(3)如為因災害受損拆除之合法建築物,或更新單元內經直轄市、縣(市)主管機關同意先行拆除之合法建築物,則以經直轄市、縣(市)主管機關核發之證明文件記載者為準;(4)因繼承、強制執行、徵收、法院之判決於登記前已取得所有權,於申請或報核時能提出證明文件者,得以該證明文件記載者為準,行使同意權並納入比例計算。若前述登記簿登記、證明文件記載為公同共有者,或尚未辦理繼承登記,於分割遺產前為繼承人公同共有者,應以公同共有人數為其同意人數,並以其占該公同共有全體人數之比例,乘以該公同共有部分面積所得之面積計算其同意面積。【新增第三十七條】

七、不納入同意比例計算之範圍不變

現行條文(第十二條)不納入同意比例計算之範圍不予擴大,以免限縮了人民對於財產權權利之行使。(保留原條文第十二條內容,條次變更為第二十二條)

註:現行條文(第十二條)曾研議修正擴大不納入同意比例計算之範圍。

伍、都更程序之簡化、完備化與明確化

一、事業概要之核准應踐行正當行政程序:審議、公告及通知相關權利人

現行(第十條)條文規定,經劃定應實施更新之地區,其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元,或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元,舉辦公聽會,擬具事業概要,連同公聽會紀錄,申請當地直轄市、縣(市)主管機關核准;惟依司法院釋字第七百零九號解釋文,主管機關核准事業概要前,應經主管機關之適當組織審議。故為踐行正當之行政程序,維護民眾之權益,明定事業概要應由主管機關依第二十七條規定審議核准,並於核准後公告三十日並通知更新單元內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。【修正第十條,條次變更為第二十條】

二、都市更新事業計畫審議修正後,需不需要再辦公展?予以明確化

都市更新事業計畫經審議修正幅度較大時,是否需要再辦公展以讓所有權人了解審議修正內容及表達意見?現行(第十九條)條文僅規定:「經各級主管機關審議修正者,免再公開展覽。」似欠明確,故明定:「除經各級主管機關審議認有重大調整要求重行公開展覽者外,免再公開展覽。」【修正第十九條,條次變更為第三十條】

三、都市更新事業計畫與事業概要內容不同時,免再辦理事業概要之變更

由於事業概要屬於都市更新事業之發起階段,同意比例僅為二分之一,於事業概要核准後之整合階段,仍須配合所有權人及相關單位意見,據以擬訂都市更新事業計畫。若其內容與事業概要所有不同,要求辦理事業概要之變更意義不大,況且事業概要僅為都市更新事業計畫之摘要表述,故明定都市更新事業計畫擬訂或變更後,與事業概要內容有所不同時,只需於都市更新事業計畫內敘明與事業概要不同之處,供審議參考即可,免再辦理事業概要之變更,以縮短行政作業程序。【修正第十九條,條次變更為第三十條】

四、都市更新事業計畫與權利變換計畫發布實施前之聽證

參照司法院釋字第七百零九號解釋文之精神,明定主管機關應於核定發布實施都市更新事業計畫(及權利變換計畫)前,除於核定前已無任何異議,足以形成論辯之爭點,或業經全體所有權人同意以整建維護、協議合建或其他方式辦理,而無聽證之實益者,得以免舉辦外,應依行政程序法有關聽證之規定舉行聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述,而後由主管機關斟酌全部聽證之結果作成行政處分。【新增第三十一條;修正第二十九條,條次變更為第四十五條】

五、都市更新事業計畫變更作業程序之簡化

為簡化加速行政程序流程,明定都市更新事業計畫之變更,得按不同處理方式及取得同意之情形,於經更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意後,免辦理公聽會及公開展覽;另,若其變更無涉公共利益者,得免除公聽會、公開展覽、聽證及審議程序,包括:(1)變更「實施者」,且已依第三十五條規定徵求所有權人同意,並經原實施者與新實施者辦理公證者;(2)變更「拆遷安置計畫」、「財務計」、「實施進度」、「權利變換價值估算及分配原則」、「實施風險控管方案」、「維護管理及保固事項」等事項,且更全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者;(3)變更「區內公共設施興修或改善計畫」、「整建或維護區段內建築物改建、修建、維護或充實設備之標準及設計圖說」、「重建區段之土地使用計畫,含建築物配置及設計圖說」、「都市設計或景觀計畫」,且經各級主管機關認定不影響原核定之都市更新事業計畫者。但,其中拆遷安置計畫之變更,有減損其他受拆遷安置戶之權益者,則不在此限。【修正第二十九條,條次變更為第三十二條】

六、權利變換計畫變更作業程序之簡化

為簡化程序,若權利變換計畫之變更僅涉及錯誤之更正、圖冊之釐正、土地及建築物之移轉、分割、設定負擔及抵押權、典權、限制登記之塗銷等,或業經變動雙方當事人同意、或經主管機關認定不影響原核定之權利變換計畫、其他權利關係人之權益,則無必要再徵求一定比例之同意及舉辦聽證。【修正第二十九條之一,條次變更為第四十六條】

陸、都市更新事業之實施

一、設置專責法人機構

都更條例立法時,即於第十七條第二項規定,直轄市、縣(市)主管機關為實施都市更新事業得設置專責機構。之後,行政院核定之加速推動都市更新方案(2006年01月25日院臺建字第0950081323號函)、都市更新推動計畫(2009年2月9日院臺建字第0980003685號函)及都市更新產業行動計畫(2010年11月16日院臺建字第0990062966號函)都一再提及有必要設立都更專責機構,並把缺乏都更專責機構列為檢討項目。此次修正將第二項合併於第一項,明定各級主管機關得視實際需要設專責法人機構,經主管機關委託或同意,協助推動或實施都市更新事業。至於專責法人機構之組織樣態,則由主管機關視需求設立。【修正第十七條,條次變更為第二十八條】

二、都市更新基金之設置與運用

為因應政府辦理都市更新之需求,增加政府量能,修正現行(第十八條)條文設置都市更新基金之緣由,增訂主管機關為實施都市更新事業,得設置都市更新基金辦理,並為各級主管機關因地制宜、彈性運用都市更新基金之需要,修正現行(第十八條)條文第二項,明定有關都市更新基金應遵循事項之辦法或自治法規,由各級主管機關定之。【修正第十八條,條次變更為第二十九條】

三、建立「準」業務代行制度

都市更新會由更新單元內土地及合法建築物所有權人自行組織,享受及負擔更新事業之權利與義務。惟,都市更新會之組成欠缺專業技術及資金來源,影響都市更新事業之有效推動。揆諸日本在平成八年,即於都市再開發法(第112條至118條)創設都市更新業務代行者制度,並依其業務範圍不同分為兩類:其一,為特定業務代行者;其二,為一般業務代行者(詳參日本公益社団法人全国市街地再開発協会「業務代行方式の概要」,http://www.uraja.or.jp/town/knowhow/daiko.html)。我國既有意輔導社區自力都更,自當引進日本都市更新業務代行者作法,以利更新會推動其更新事業。否則,以目前法未規範,業者良莠不齊,如何贏得住戶之信賴?為此,參酌日本都市更新業務代行者制度,明定都市更新會得依民法規定委任依法成立之機構,統籌辦理都市更新事業之行政、協調、調查規劃設計、工程監造、施工及剩餘資產處分等事務。惟,為避免受委任機構良莠不齊,影響相關權利人之權益,另於第三十四條明定,受委任機構之資本總額或實收資本額、負責人、經理人員專門學識或經驗、營業項目及實績等,應於都市更新事業計畫敘明。【新增第二十六條】

四、增列都市更新事業計畫應表明事項

為配合實務執行之需要,增列都市更新事業計畫應表明事項:「權利變換之分配及選配原則。其原所有權人分配之比例可確定者,其分配比例」、「實施風險控管方案」、「維護管理及保固事項」,經都更審議會審核其可行性後據以辦理,以降低實施風險。【修正第二十一條,條次變更為第三十四條】

五、充分揭露建商及業務代行機構之資訊

都市更新事業以重建方式實施時,都市更新事業機構雖以依公司法設立之股份有限公司為限。然而,此一規定雖過於消極,若增訂規範,限定其應具有之最低實收資本額、股東結構、負責人等資格條件,恐又有爭議。為避免受委任之都市更新事業機構及統籌辦理都市更新事業之代行機構良莠不齊,影響相關權利人之權益,明定都市更新事業機構及都市更新會委任統籌辦理都市更新事業之代行機構,均應於都市更新事業計畫充分揭露其資本總額或實收資本額、負責人、經理人員專門學識或經驗、營業項目及實績等資料。【修正第二十一條,條次變更為第三十四條】

六、刪除「多數同意協議合建、少數不同意協議合建」得申請代為徵收不同意戶之規定

現行條文(第二十五條之一)規定,經更新單元範圍內私有土地總面積及私有合法建築物總樓地板面積均超過五分之四之同意,得就達成合建協議部分,以協議合建方式實施之;對於不願參與協議合建之土地及合法建築物,得以權利變換方式實施之,或由實施者協議價購;協議不成立者,得由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件,按徵收補償金額預繳承買價款,申請該管直轄市、縣(市)主管機關徵收後,讓售予實施者。此一「部分協議合建、部分權利變換、且於協議不成立尚可申請主管機關徵收」之機制遭致極大之批判;於保留「部分協議合建、部分權利變換」機制下,避免政府協助建商強制徵收民地之質疑,刪除實施者得申請主管機關徵收不同意協議合建之所有權,並讓售與實施者之規定。至於,少數不同意協議合建者,則以權利變換強制分配方式,以確保其權益。【修正第二十五條之一,條次變更為第四十一條】

七、公有土地及建築物之參與都更

現行條文(第二十七條)都市更新事業計畫範圍內之公有土地及建築物,應一律參加都市更新之規定,導致有心者以小面積之私有土地將大面積之公有土地納入一併開發,出現「以小吃大」之現象;另,為避免已有合理利用計畫且無法併同實施都市更新事業之公有房地,因民間實施者納入更新單元內,造成實務執行之困難,故明定公有土地及建築物有合理之利用計畫,確無法併同實施都市更新事業者,應予以排除,且公有土地達一定規模者,除有特殊原因者之外,應依公辦都更條文之規定由政府主導辦理。【修正第二十七條,條次變更為第四十三條】

八、增加公有財產參與更新之彈性

增加公產參與更新之彈性,明定(1)可委託民間之都市更新事業機構辦理更新;(2)配合直轄市、縣(市)政府或其他機關以徵收、區段徵收方式實施都市更新事業之需要,辦理公有土地之撥用或撥供使用;(3)參與權利變換分配時,除得分配更新後房地外,亦得主張分配權利金;(4)如有公私有產權混雜之情形,而實施者已與全體私有土地及私有合法建築物所有權人達成合建協議時,除得主張以標售或讓售予實施者外,亦得主張採權利變換方式分配更新後土地、建築物或權利金;(5)以公有土地設定地上權予實施者之方式參與或實施都市更新。【修正第二十七條,條次變更為第四十三條】

柒、權利變換

 一、所有權人得參與專業估價者之指定,並建立複核機制

由於所有權人對於現行權利價值係由實施者委任三家以上專業估價者查估後評定之規定,尚有疑慮;為使專業估價者之產生較為公正客觀,明定實施者委任之專業估價者,原則由實施者與土地所有權人共同指定;若無法共同指定時,則由實施者指定二家,其餘一家由實施者自各級主管機關會商相關職業團體建議之名單,以公開、隨機方式選任。另,各級主管機關得就實施者所提估價報告書,委任其他專業估價者或專業團體提複核意見,供審議參考。【新增第四十七條】

二、共同負擔之分攤計算更細緻

現行條文(第三十條)規定,共同負擔係由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例分攤;為使實施權利變換之費用能更合理分擔,並因應大面積都市更新分期分區開發之執行,明定共同負擔費用應按「權利價值比例」、「都市計畫規定(例如都市計畫變更回饋情形)」及其「費用投入與受益情形」計算,由各相關所有權人自行分擔之,讓共同負擔之計算能更細緻,並趨於公平合理。【修正第三十條,條次變更為第四十八條】

三、非經完成拆遷作業不得預為銷售,違者加重罰則

由於以權利變換實施都市更新事業時,無須取得全體所有權人同意即可申領建造執照,如依公寓大廈管理條例第五十八條規定,於領得建造執照即可辦理銷售,後續實施者無法與未同意之拆遷戶達成共識協調解決,致無法順利拆遷時,更新事業即無法依進度實施,將影響預售戶之權益。因此,明定非經完成拆遷作業不得預售,違者依第七十八條規定,處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰,並令其停止銷售;不停止其行為者,得按次處罰至停止為止。【修正第三十四條,條次變更為第五十二條;新增第七十八條】

四、實施都市更新事業所需資金應予以信託?

由於更新重建期間冗長,為了確保都市更新事業相關參與者之權益,應強制要求都市更新事業機構或都市更新會及出資者,將所需資金包括自有資金、融資貸款及銷售所得價金信託予信託業,依信託契約撥入專戶,專款專用於更新計畫;並為避免實施者之債權人追償風險或違約風險,參考一般不動產開發信託架構及內政部所發布「預售屋買賣定型化契約應記載事項」相關規定,明定由信託業進行履約管理,辦理資金控管事項,確保工程順利完成。至於自有資金是否應一次到位或按工程進度分次到位,則視個案所需興建資金規模,並考量實施者或出資者財務能力予以授信評等後,依信託契約約定撥入專戶。至於以信託之資金興建之興建中及興建完成之建築物,按信託法第九條之規定,仍屬信託財產,但第三人難以知悉該建築物已屬信託財產。故為避免第三人爭議,明定由實施者將信託契約送直轄市、縣(市)主管機關於建造執照、使用執照與雜項執照之適當欄位上註記該建築物為信託財產,及其委託人與受託人之名稱。【新增第六十條】

五、登記公告受異議時之處理方式

為讓事權統一,並避免都市更新與登記救濟程序產生重疊,以利都市更新之順利進行,明定登記機關於辦理所有權第一次登記公告受有都市更新異議時,登記機關於公告期滿應移送囑託機關處理,囑託機關依都更條例相關規定處理後,通知登記機關依處理結果辦理登記,免再依土地法第五十九條第二項規定辦理。另,考量實施權利變換時之土地及建築物登記涉及所有權人之權益,將都市更新權利變換實施辦法第十六條有關土地及建築物之登記,提升至條例位階規範;即,將都市更新權利變換實施辦法第十六條「實施權利變換時,其土地及建築物權利已辦理土地登記者,應以各該權利之登記名義人參與權利變換計畫,其獲有分配者,並以該登記名義人之名義辦理登記」之規定,置入都更條例。【修正第四十三條,條次變更為第六十二條】

捌、獎助 

一、建築容積獎勵明確授權由中央主管機關另定

刪除原條文(第四十四條)第一項各款奬勵項目規定,改以容積獎勵之原則性規定取代(考量更新前原建築容積高於法定容積之事實、更新後能額外提供公共或公益設施、更新後建築對於節能減碳、耐震或智慧化有正面助益、具一定面積規模以上或其他對於都市更新事業之發展有正面貢獻且高於法規規定者等),並將建築容積獎勵之項目、計算方式、額度、申請條件及其他應遵行事項之辦法,授權中央主管機關定之,以符授權明確性原則,並隨時可因應現況需要加以檢討,提高操作彈性。【修正第四十四條,條次變更為第六十三條】

二、都市更新容積獎勵上限額度提升至條例位階

將現行都市更新容積獎勵辦法第十三條有關都市更新容積獎勵上限額度提升條例位階明定(獎勵後之建築容積,不得超過各該建築基地一點五倍之基準容積或各該建築基地零點三倍之基準容積再加其原建築容積,且不得超過依都市計畫法第八十五條訂定施行細則之規定)。另,針對新增第八條劃定之策略性更新地區,明定由政府主導辦理,且更新單元面積達一萬平方公尺以上者,其獎勵後之建築容積不得超過各該建築基地二倍之基準容積或各該建築基地零點五倍之基準容積再加其原建築容積,不受都市計畫法第八十五條訂定施行細則基準容積加計增加建築容積總和上限之限制。【修正第四十四條,條次變更為第六十三條】

三、放寬建築物高度及建蔽率

考量更新後因建蔽率之規定致一樓使用面積減少,不易整合一樓所有權人,且給予建築容積獎勵受限於建築物高度限制無法充分利用,故參照都市危險及老舊建築物加速重建條例第七條之規定,明定依第七條迅行劃定更新地區有更新急迫性,或有第八條策略性劃定之更新地區,得有較高之容積奬勵額度等情形,於實施都市更新事業時,其建築物高度及建蔽率得酌予放寬,並授權地方主管機關訂定標準,以化解實務執行時整合之阻力。但考量商業區建築基地因基準建蔽率本即較住宅區為高,基於都市防災及基地透水性之考量,建蔽率之放寬應以住宅區之基地為限。【修正第四十四條,條次變更為第六十三條】

四、房屋稅減半徵收得延長至喪失所有權為止,但以十年為限

考量重建區段範圍內更新後房屋稅稅基大幅提高,致房屋稅負擔增加,影響民眾參與都市更新之意願,故明定重建區段範圍內,更新前合法建築物所有權人取得更新後建築物,於房屋稅減半徵收二年期間內未移轉且經直轄市、縣(市)主管機關視地區發展趨勢及財政狀況同意者,得延長其房屋稅減半徵收期間至喪失所有權止,但以十年為限,以增加民眾參與都市更新意願。另,明定本條例修正施行前,房屋稅減半徵收二年期間已屆滿者,不適用此項優惠。【修正第四十六條,條次變更為第六十五條】

五、協議合建者,產權移轉時得減徵土地增值稅及契稅

為鼓勵實施者朝整合全體同意之協議合建方式實施都市更新事業,於都市更新事業完成時,原所有權人與實施者間因協議合建辦理產權移轉時,經直轄市、縣(市)主管機關視地區發展趨勢及財政狀況同意者,得減徵土地增值稅及契稅百分之四十。【修正第四十六條,條次變更為第六十五條】

六、投入公辦都更適用投資抵減之規定

為增加民間業者提供資金協助主管機關或經同意之其他機關(構)實施都市更新事業之誘因,明定該公司實施都市更新事業之支出得準用投資抵減之規定。(修正第四十九條,,條次變更為第六十八條)

七、放寬金融機構對於都市更新事業之放款

依銀行法第七十二條之二第一項規定,商業銀行辦理住宅建築及企業建築放款之總額,不得超過放款時所收存款總餘額及金融債券發售額之和之百分之三十之限制。故為協助都更計畫之所有權人、實施者及不動產投資開發專業公司資金融通,提升財務可行性,參考促進民間參與公共建設法三十一條有關重大交通建設之授信,得排除銀行法相關規定之立法例,新增明定金融機構對於實施都市更新事業所需資金之放款,不受銀行法第七十二條之二有關建築融資放款額度之限制,以利銀行協助提供都市更新相關融資。【新增第七十二條】

玖、扶助與服務

一、經濟或社會弱勢者之扶持

都市更新事業計畫核定發布實施日一年前,或以權利變換方式實施於權利變換計畫核定發布實施日一年前,於都市更新事業計畫範圍內有居住事實且符合住宅法第四條第二項之經濟或社會弱勢者身份,因其所居住建築物拆除或遷移,致無屋可居住者,除已納入都市更新事業計畫之拆遷安遷計畫或權利變換計畫之舊違章建築戶處理方案予以安置者外,直轄市、縣(市)主管機關應依住宅法規定提供社會住宅或租金補貼等協助。【新增第八十四條】

二、提供法令諮詢服務與法律扶助

直轄市、縣(市)主管機關應就都市更新涉及之相關法令、融資管道及爭議事項提供諮詢服務或必要協助。對於因無資力無法受到法律適當保護者,應由直轄市、縣(市)主管機關主動協助其依法律扶助法、行政訴訟法、民事訴訟法或其他相關法令規定申(聲)請法律扶助。【新增第八十五條】

拾、新舊條例之銜接

由於本次修法之修正幅度較大,為明確更新相關計畫於新舊條例間之適用性,明定:

  1. 事業概要已於本次修正前提出申請,受司法院釋字第七百零九號宣告違憲影響,而無法據以核准者,應依修正後同意比例規定補正,於經主管機關設立之適當組織審議後始予核准,並應公告及通知相關權利人知悉,以符合憲法所要的正當行政程序。
  2. 本次修正條文施行前已報核或已核定之都市更新事業計畫,其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更,除聽證規定外,得適用修正前之規定。
  3. 權利變換計畫之擬訂,應自擬訂都市更新事業計畫經核定之日起三年內報核。但本次修正條文施行前已核定之都市更新事業計畫,其權利變換計畫之擬訂,應自本條例修正之條文施行日起三年內報核。若未能依在規定之期限內報核者,其權利變換計畫之擬訂、審核及變更則依修正後之規定辦理。【新增第八十六條】

 

核子反應器設施管制法暨施行細則

核子反應器設施管制法  核子反應器設施管制法施行細則
第三章  停役及除役管制

第二十一條  核子反應器設施之除役,應採取拆除之方式,並在主管機關規定之期限內完成。

前項之拆除,以放射性污染之設備、結構及物質為範圍。

第二十二條  核子反應器設施之除役,其拆除後之廠址輻射劑量,應符合主管機關所定之標準。

第二十三條  核子反應器設施之除役,經營者應檢附除役計畫,向主管機關提出申請,經審核合於下列規定,發給除役許可後,始得為之:

一、除役作業足以保障公眾之健康安全。

二、對環境保護及生態保育之影響合於相關法令之規定。

三、輻射防護作業及放射性物料管理合於相關法令之規定。

四、申請人之技術與管理能力及財務基礎等足以勝任除役之執行。

前項之除役計畫,經營者應於核子反應器設施預定永久停止運轉之三年前提出。

核子反應器設施於運轉執照有效期間內,因故不繼續運轉時,經營者應於永久停止運轉後三年內,提出除役計畫。

核子反應器設施除役許可之申請應備文件、審核程序及其他應遵行事項之辦法,由主管機關定之。

第二十四條  核子反應器設施之停役,經營者應檢附停役計畫,報請主管機關核准。

核子反應器設施之停役申請應備文件、審核程序及停役管理辦法,由主管機關定之。

核子反應器設施之停止運轉,未經報請主管機關核准,持續達一年以上者,視同永久停止運轉;其除役程序,依前條第三項規定。

第二十五條  經營者取得主管機關核發之除役許可後,應依主管機關核定之除役計畫執行。

除役計畫經主管機關核定後,其變更若有涉及重要管制事項,經營者應報請主管機關核准後,始得為之。

前項重要管制事項之範圍,由主管機關定之。

第二十六條  核子反應器設施除役期間之管制,準用第十四條規定。

第二十七條   主管機關核發除役許可後,得視情況會商內政部、直轄市、縣(市)政府及有關機關,並報請行政院核定後公告解除或變更禁制區及低密度人口區。

第二十八條  核子反應器設施除役計畫執行完成後六個月內,經營者應檢附除役後之廠址環境輻射偵測報告,報請主管機關審查。

第十四條  核子反應器設施興建或運轉期間,主管機關得隨時派員檢查,並要求經營者檢送有關資料,經營者不得規避、妨礙或拒絕。對於不合規定或有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者,主管機關應令其限期改善或採行其他必要措施;其情節重大、未於期限內改善或採行必要措施者,得命其停止現場作業、運轉、廢止其執照或限載運轉。

主管機關依前項規定為處分時,應以書面敘明理由,通知經營者。但有緊急情況時,得以口頭先為處分,並於處分後七日內補行送達處分書。

第一項之檢查,主管機關得委託有關機關(構)、學校或團體辦理;其辦法,由主管機關定之。

核子反應器設施管制法施行細則

第十六條  核子反應器設施之除役,應依本法第二十一條第一項規定,於取得主管機關核發之除役許可後二十五年內完成。

拆除或移出之放射性污染設備、結構或物質,應貯存於主管機關核准之設施。

第十七條  核子反應器設施除役後之廠址,其輻射劑量依本法第二十二條規定,應符合下列標準:

一、限制性使用者,其對一般人造成之年有效等效劑量不得超過一毫西弗   

二、非限制性使用者,其對一般人造成之年有效等效劑量不得超過.二五毫西弗。

第十八條  本法第二十五條第二項所稱除役計畫變更涉及重要管制事項之範圍,指除役計畫變更有下列情形之一:

一、增加環境輻射之虞。

二、增加除役工作人員輻射劑量之虞。

三、增加放射性廢棄物產量之虞。

四、發現除役計畫中有未涵蓋安全問題之虞。

五、除役作業之完成時程變更。

六、其他經主管機關指定之事項。

第十九條  本法第二十六條準用本法第十四條第一項所稱有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者,指有下列情事之一:

一、品質保證方案之執行有嚴重缺陷,對除役工程品質產生重大影響。

二、現場作業與除役計畫之承諾有重大差異,且影響環境或輻射安全。

三、經評估相關文件、資料、紀錄或檢查結果,顯示核子反應器設施之除役無法符合本法第二十三條第一項規定。

四、發生重大意外事件,對現場作業有不良影響。

五、其他經主管機關認定並發布之情事。

第二十條  本法第二十八條所定除役後之廠址環境輻射偵測報告,其內容應包括下列事項:

一、偵測之目的、項目、方法及取樣位置圖。

二、偵測結果及分析。

三、輻射劑量評估。

四、其他經主管機關指定之事項。

核子反應器設施除役許可申請審核辦法

核子反應器設施除役許可申請審核辦法

第一條  本辦法依核子反應器設施管制法(以下簡稱本法)第二十三條第四項規定訂定之。

第二條  經營者申請核子反應器設施除役,應填具申請書,並檢附除役計畫及財務保證說明,送主管機關審查並繳交審查費。

核子反應器設施除役應實施環境影響評估者,經營者應於主管機關作成審查結論前,檢送環境保護主管機關認可之環境影響評估相關資料。

第三條  前條第一項除役計畫,應載明下列事項:

一、設施概述、運轉歷史、曾發生之重大事件及其影響。

二、設施系統、設備、組件與材料之放射性活度調查方法及初步評估結果。

三、除役目標、時程、使用之設備、方法及安全作業程序。

四、除役期間仍須運轉之系統、設備、組件及其運轉方式。

五、除役期間預期之意外事件之安全分析。

六、除污方式及除役期間放射性廢氣、廢液處理。

七、除役放射性廢棄物之類別、特性、數量、減量措施與其處理、運送、貯存及最終處置規劃。

八、輻射劑量評估及輻射防護措施。

九、環境輻射監測。

十、組織及人員訓練。

十一、核子保防物料及其相關設備之管理。

十二、廠房及土地再利用規劃。

十三、品質保證方案。

十四、保安措施。

十五、意外事件應變方案。

十六、其他經主管機關公告之事項。

第四條  第二條第一項財務保證說明,應載明負擔設施除役及其所產生放射性廢棄物管理所需經費來源及財務規劃。

第五條  主管機關收受第二條第一項所定書件後,認有應補正情形者,應詳列補正所需資料,通知經營者限期補正,屆期未補正或補正書件不符規定者,主管機關應不受理其申請。

第六條  主管機關收受第二條第一項所定書件齊備後,應於一年內作成審查結論。

第七條  前條審查期限,自經營者備齊書件,向主管機關繳交審查費之日起算。

前項審查期限,不包括下列期間:

一、相關機關釋示法令或會商其他機關(構)未逾六十日之日數。

二、其他不可歸責於主管機關之日數。

第八條  第六條審查結論認為申請符合本法第二十三條第一項規定者,主管機關應發給除役許可。

第九條  第六條審查結論認為應不予許可者,主管機關應駁回申請案。

第十條  本辦法所定申請書格式,由主管機關定之。

第十一條  本辦法自發布日施行。

核子反應器設施除役許可申請審核辦法

核能一廠除役計畫環境影響說明書審查結論

中華民國105年5月27日環署綜字第1050041988號

  • 公告「核能一廠除役計畫環境影響說明書」審查結論:本案基於開發單位為求公眾參與更為周延,自願依環境影響評估法施行細則第19條第2項規定進行第二階段環境影響評估程序,且經綜合考量環境影響評估審查委員及各方意見,認為本案除役活動相關設施設置內容及期程尚不明確,對環境影響評估法施行細則第19條第1項第6款「對國民健康或安全」是否有重大影響之情形,相關調查、預測、分析、評定、資訊公開、公眾參與等評估結果尚不足審查判斷所需,亦即對環境有重大影響之虞,應繼續進行第二階段環境影響評估,重點項目如下:
    • 釐清並規劃除役活動相關設施之拆除、改建或新建等工作項目與工作期程,並評估工程重疊時對環境之影響與環境保護對策。
    • 就本計畫放射性廢棄物之貯存、處理、處置及管理措施等規劃事項(包括需設置設施之條件、可能之設置區位、量體大小、設施種類與安全性)提出相關說明,並依開發行為環境影響評估作業準則第45條規定進行評估,訂定相關緊急應變措施。
    • 評估除役期間各種廢水與廢液之最大產生量以及廢水處理之規劃,並評估施工階段產生之降雨逕流廢水排放量與因應措施。
    • 補充水域生態調查作業,並擬具保育類動物保育計畫或生態環境保護對策。
    • 針對開發單位依環境影響評估法第15條規定合併進行評估之除役活動所需改建或新建之放射性廢棄物處理與貯存設施,研擬相關替代方案。
  • 對本處分如有不服者,得自本處分公告之翌日起30日內,繕具訴願書逕送本署後,再由本署轉送行政院審議。

16年來,特別預算知多少?

依照預算法八十三條的規定,有下列情事之一時,行政院得於年度總預算外,提出特別預算︰

1.國防緊急設施或戰爭。
2.
國家經濟重大變故。
3.
重大災變。
4.
不定期或數年一次之重大政事。

過去16年,綠藍各執政八年,比比看他們在執政期間編了多少「特別預算」?最近,又有一項八年8,800億的「前瞻基礎建設」特別預算。

都更來襲:誰讓都更傾斜?

謝志誠 2012/04/15

肩負「促進都市土地有計畫再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境及增進公共利益」的都市更新,在台北市政府強拆王家後,蒙上陰影。都更真的如此之「惡」嗎?不能否認的是,都更條例過去的八次修正,確實明顯朝向「促進」都更,並以「簡便」程序,「排除」障礙為主,對於「不同意」者的保護措施相對不足,部分條文甚至修到連行政部門都覺得「太超過」。

未來,除非「廢除都更條例」可以凝聚更大的共識,否則就應以文林苑等更新爭議為鑑,一方面檢討執法過程有無瑕疵,另一方面好好審視都更條例的內容。有違憲疑慮的,就聲請大法官會議來解釋;有調整必要的,就尋求更大的共識來修正。然而,在過去一段日子裡滿天飛揚的言論,卻有些怵目驚心之述;其中,影響後續最大的是「誰在主導都更?」為免因誤解而導致偏差的看法,甚至做出因噎而廢食的決定,筆者認為有進一步討論的必要。

有論述說台灣的都更機制一面倒向「建商」(法規稱為「都市更新事業機構」),其實較正確的說法應該是一面倒向「實施者」,而之所以要導向實施者,就因為它叫「都更」。都更是眾人之事,而實施者就是實施都市更新事業的「負責者」。都更條例沒有規定都更的實施一定得靠建商,它可以由地方政府來實施(稱為「公辦都更」),也可以由地主(法規稱為「更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人」)自行組織更新會來實施(稱為「自力都更」)。

建商主導,其來有自?

這幾年來,會一面導向由地主委託建商為實施者,不是沒有原因的:第一,都更過程資金取得困難,銀行往往不願意提供建築融資給「一群人」,若更新單元範圍土地是共有的話,有人願意、有人不願意,加上彼此債信參差不齊,要一起申請貸款登天還難;第二,有人喊出「一坪換一坪」的口號,「待價而沽、免錢可都更、等著領新房」的想像深植民心;第三,社區意識普遍不足,冷漠者多過熱心者,少數願意出頭者常常被澆冷水,多一事不如少一事,熱情很快冷卻下來,在預期過程相當冗長之下,有建商看中願意進來,大多數地主當然樂觀其成。至於是否因為過度容積獎勵而導致建築量體提高,影響周邊地區居民通行的便利、防災、日照、景觀與公共設施的使用等,則往往被忽略。也難怪有人會質疑,都更到底是成就誰的「公共利益」?

既然是一種因為利益、各取所需而來的委託關係,主管機關在應建商申請展現「公權力」代為徵收(都更條例第25條之1)或執行強制拆遷前(都更條例第36條),就得更加小心評估是否符合都更條例所肩負的目的,不宜僅以「依法行政」搪塞了事,導致圖利建商的質疑,甚至引發社會反感。

自力都更,談何容易?

既然大家對於建商擔當實施者有那麼多疑慮,認為建商在做「無本生意」,不僅透過鑑價機制,也藉由灌水更新事業計畫成本,獲取暴利等等。那麼由地主自己站出來組織更新會,擔當實施者好不好?當然好,肥水不漏外人田,有利共享。但,這幾年來賣力推銷自力都更的營建署,總是埋怨「叫好不叫座」,提出申請者寥寥無幾。何以如此?目前的機制沒有解決「錢」的問題,當然是關鍵,然而有了錢,也不盡然就萬事OK。「人」,又是另一個棘手的問題。建商擔當實施者會發生有地主同意、有地主不同意的困境,自力都更也一樣不能避免,因此而造成的「撕殺」場景也常常是「深可見骨」!這種感觸只有歷經其境者,方能有所體會。

然而,自力都更也不必然要如此的悲觀。921震災後,面對上百棟倒塌的集合住宅社區要重建,同樣面臨有人要參加,有人不願意參加的困境,加上專業不足、建商沒有興趣、銀行融資不容易等,為求突破,幾經摸索終於以都更條例做為工具推出「臨門方案」:以社區住戶為主體,鼓勵住戶自組更新會擔當實施者,並由921基金會提供融資周轉,協助大樓完成重建,再循正常程序貸款歸墊給921基金會。值得一提的,透過「臨門方案」更新重建的集合住宅社區沒有一個有申請容積獎勵,更不乏「減棟減戶」降低容積者。或許彼一時,此一時,不過其在受災社區、專業者、銀行與政府機關間所架設的融資、協力與溝通平台,比起台北市都更顧問小組所倡議設置的「法定協商機制」-以公正第三部門作為都更戶與實施者間的溝通平台,整整早了10年。

公辦都更,也是委託?

什麼是「公辦都更」?是指地方主管機關自行擔當實施者,或同意其他機關(構)為實施者,或者經公開評選程序委託建商為實施者。由於公辦都更僅需依都更條例第19條規定程序,辦理公聽會、公開展覽與說明會徵求意見及審議,並未有規定其應該取得的同意比例。因此,公辦都更就要「自己公辦」(有稱這種公辦才是「真公辦」),地方主管機關自行擔當實施者,而非「委託公辦」(有人戲稱這種公辦是「假公辦」),公開評選建商為實施者。雖然「委託公辦」亦可透過招標規則對投資建商嚴加監控,也是世界主流的做法,但與民眾期待還是有落差。話又說回來,「自己公辦」也不是那麼容易,主管機關人力、財力不足,龐大的計畫經費籌措絕對會讓地方政府視之為畏途;更麻煩的是,主管機關一旦擔當實施者後,立刻「公親變事主」,扮黑臉也不是,扮白臉更不是。

在公辦都更下,另外一個值得關注的是「公有土地」的都更,都更條例第27條規定,更新單元範圍內的公有土地及建築物應一律參加都更。當時的立法目的係為排除公有財產管理法令層層限制,避免公有土地成為推動都更的障礙。因為如此,導致部分更新單元範圍內公有土地所占比例極高,引發私人「以小吃大、蠶食鯨吞」公有土地的疑慮。為此,政府於去(2011)年的修法提案,明定公有土地達一定規模者,應由政府主導辦理都更。可是,究其辦理方式來看,還是無法排除「假公辦」的疑慮,是否「山也BOT、海也BOT,連都市土地也要BOT」。顯然,要能做到「真公辦」還得加把勁。

都更來襲,勇於面對

不管你是推崇建商主導,或者主張自主都更,或者認為應該公辦都更,其實各有優劣,很難以一論萬;不管未來修法是如何走向,有「心」者早就練妥十八般武藝,若壓抑建商力捧自主都更,則建商只好化身成為地主;不管未來會怎麼變,惟一不變的就是不管你同意或不同意,一定要勇於面對及參與意見,過去以來很常聽到地主說「我什麼都不知道」、「我就相信政府…」、「怎麼會這樣…」。然而,從文林苑爭議的行政訟訴判決來看,都更程序中的公聽會只為聽取民眾意見,地主有沒有參加公聽會,並不影響其權利,而且實施者與政府主管機關通知地主參加公聽會,係採發信主義,只要按地主的住所或居所寄發舉行公聽會通知,就認定已發生通知的效力,至於地主有沒有收受通知,則在所不問。

當都更來襲,只有透過參與要求實施者公開資訊,甚至打破砂鍋問到底地要求專業者把你想要知道的資訊,用最「口語化」的方式讓你聽得懂,才是保護自己權益的上上之策。迴避解決不了問題,只會創造更多對自己不利的問題。當然,如果你能在深入了解並認同之後,挺身而出,參與及關心眾人之事,也是美事一樁,而這也是「社區營造」與「社區主義」所倡議的精神。

沒有互信,都更怎麼走下去?

謝志誠 2012/06/01

我不是要談很深奧的都更計畫怎麼「畫」?權利變換怎麼「變」?我只是想從一個曾經推動921災後更新重建,現在已經退下來,可以從容看待問題的角度,談談都更。

強拆民宅,引發衝突

都更問題,其實不全然只是都更本身的問題。文林苑強拆衝突後,輿論對於都更的反彈,就夾雜著長期累積下來的社會問題,包括房價高漲崩世代望樓興嘆、貧富落差拉大、好野人越來越好野等等。3月28日凌晨起,天龍國「依法行政」的攻頂行動,恍若回到戒嚴時期的情境,讓所有的怒氣找到了出口。強拆衝突畫面經過媒體傳播,讓社會大眾對都更產生質疑:從都更條例立法目的所揭櫫的「公共利益」,到都更條例最為核心的「多數決」機制。更有論述認為都更的精神與意義已經開始扭曲變形,甚至是在製造另一種跨世代的不公平與不正義。

都更修法,民怨出口

在輿論撻伐聲中,台北市政府認為是「依法行政」而大叫委屈,而中央不僅不出面救援,李鴻源還補上一句「居住不正義」隔空打了郝龍斌一個耳光。就在不認錯、不道歉中,彼此找到了一頭可以代罪的羔羊:都更條例。在輿論高喊「都更違憲」下,「釋憲」與「修法」成了民怨的另一個出口。古早人說:「不會駛船嫌溪窄」現代文明人則在怪東怪西之餘,常把問題推給不會講話的「法律」。這,正是台灣近年來面對危機的另類SOP。

「釋憲」的呼聲中,地方推給中央,中央說地方也可以做。倒是在「修法」上,北市府站上浪頭,成立台北市都市更新顧問小組,在歷經5 次會議討論後提出20點修法共識,由北市府據以擬定都更條例修正草案,逕送立法院國民黨籍立法委員連署提案,主張:(1)全面拉高門檻;(2)採用「更新單元劃定-都市事業計畫-權利變換計畫」三階段審議、三階段同意的機制;(3)刪除地方政府代拆義務,改由實施者聲請法院裁定後強制執行;(4)都更計畫審議前有爭議,得由經主管機關認可的非政府組織進行協商;審議中,如有必要時,主管機關應將全案交由經認可的非政府組織進行協議後,始得繼續審議;(5)權利價值由地主、實施者及地方政府主管機關三方分別委託估價者查估評定。

一種都更,兩種態度

率先曝光的北市府版本,對稍後展開的內政部營建署修法小組會議形成壓力。雖然在討論過程,一再強調不能侷限於個案,但一些個案的問題卻一再地被端到檯面上作為修法的論述依據。由於,中央的立場?地方的態度?都更到底是誰的「代誌」?政府、實施者與地主到底該扮演什麼樣的角色?等基本問題沒有獲得釐清,導致修法方向常不自覺地被個案牽著走。政府一下子站在主導位置,想當振翅高飛的老鷹,要規範都更事業機構的條件,也想比照市地重劃成立專責的都更估價機構;一下子又選擇性的把公權力交出來,躲在非政府組織、仲裁機構與司法體系後面。強調拉高門檻,卻不敢講出「百分百」。如果把文林苑強拆事件當作分水嶺,在此之前,談的是如何縮短時程、簡化程序;現在卻是「不怕一萬、就怕萬一;寧可錯殺一百、也不縱放一人」。無怪乎業界擔心是否因此造成程序與風險的增加,阻礙都更的推動。

問題癥結:互信不足

在地價高貴的「台新」北市,街頭巷尾口耳相傳的是「免錢可都更」的想像,有地主等待建商來青睞,也有建商左尋右盼伺機行動,一旦雙方眼神有了「交集」,卻往往是問題的開始。餅就這麼大,就算是地段好、發展空間足夠,也不免會順了姑意,逆了嫂意。地主既期待不用出錢就可以老屋換新房,還希望多分一些;相對地,建商也不是省油的燈。若能各退一步,尚可圓滿落幕;一旦錙珠必較,則地主與建商、甚至地主與地主之間的猜疑就此沒完沒了,甚至劍拔弩張。

有人把問題歸因於估價者都是由實施者委託所致,卻不願明說是不相信「實施者」?還是不相信「估價者」?如果是不相信實施者,那旁觀者不免要問:「建商不就是地主找的嗎?不是地主把同意書蓋給建商,建商怎麼進來?」如果不相信估價者,也有人要問;「估價者不是國家考試及格?鑑價不也有一定的規範嗎?」筆者就曾主張應回歸實施者與地主間的委託關係,先由實施者與地主共同約定,約定不成後,其中一家由實施者指定,其餘由主管機關建議名單隨機抽樣產生;並主張主管機關於審議權變計畫時,再就實施者提出的估價報告書委託其他估價者予以評估,不宜於估價階段就介入委託估價者。但,隨之而來卻是「要與多少比例的地主約定才算數?」「誰來認定約定成功或不成功?」的質疑。

事情會變得如此的錯綜複雜,修法得修到預防這、防堵那,而都更的社會觀感會如此敗退,也不完全沒有道理。首先,少數「不良」建商(也可能是牽猴仔)壞了整鍋粥,難辭其咎。其次,容積獎勵與公共利益失衡,都更利益過度集中,引發反感。第三,主管機關、實施者與地主間的「互信」出了問題。聽說,就有國會議員收到「建商」一張不起眼的說明書,還附上幾張事業概要與都更計畫同意書,甚至還有授權代刻印章的同意書。

自律聯盟,走出困境

在這種氛圍下,建議修法「慢慢來比較快」,好像有點多餘;談容積獎勵與公共利益,則需要很大的學問,加上台灣社會給奶嘴容易,抽掉奶嘴很困難。所以,筆者就此轉個彎建議有意繼續投入都更的建商、估價師、建築與都更相關專業籌組「自律聯盟」,一起就外界的質疑提出足以化解疑慮的具體做法,包括(1)簽署比政府、比現行法律要求還要多,還要進步的自律公約:不干涉估價者的專業性與獨立性、善盡文書資料確實送達的責任、願意以社區營造的精神爭取社區認同等;(2)營造友善的都更環境:於資訊對等前提下開展與地主的對話、理性回應不同意者的意見、不製造同意者與不同意者間的對立;(3)建立資訊平台:提供諮商服務、公開並精準傳遞都更資訊等。

當然,在自律聯盟之外,還得有持續監督與評估的配套措施,以保證加盟者落實「自律」承諾。「有心」者不妨評估這個可以突破當前困境的選項,以實際行動扭轉社會觀感,贏得社會信任。

謝志誠 2012/06/01

災後十年:九二一地震口述訪問紀錄 謝志誠先生訪問紀錄

謝志誠先生訪問記錄(2010/12/09
時間:民國99年(2010101620
地點:書芳園餐廳、臺灣大學生物產業機電工程系研究室
訪問:詹素娟
記錄:陳南旭

謝志誠,臺南學甲,臺灣大學機械工程學系博士,現任臺灣大學生物產業機電工程系教授。謝先生長期投入環保運動,1997年擔任臺灣教授協會第七屆環保組召集人,1998年擔任臺灣環境保護聯盟秘書長,十餘年來投身反「濱南工業區開發計畫」,2009年內政部通過成立臺江國家公園,反濱南運動才
劃下句點。1999至2000年,擔任全國民間災後重建聯盟副執行長,2000年6月起擔任九二一震災重建基金會執行長,迄2008年7月基金會解散為止。

一、投身環保運動與九二一重建

我的故鄉學甲,跟臺灣很多沿海的鄉鎮一樣,人口外流,缺少地方特色。在一般人對臺灣鄉鎮的認識裡頭,它是被遺忘的。至於能被當作故事去描述的,以臺南縣來說,或許有白河、後壁等等,他們是因為有故事,可以被不斷的討論,甚至寫下來,發表出去(註1)。我的故鄉則是少數以外,大多數之中的一個。談到學甲,學甲有什麼?除了一座相當有名的廟宇-供奉保生大帝的慈濟宮,就在我老家的東邊,每隔幾年就有一連三天的上白礁宗教活動,還有不少魚塭,有虱目魚、虱目魚粥、虱目魚丸,其他的我實在講不出來。小時候聽說是因為「學問甲等」,所以叫「學甲」,這當然是沒有考證的講法。早期傳統產業-針織業還旺的時候,整條馬路兩側針織工廠林立,後來隨著傳統產業的外移,逐漸蕭條而沒落。當年人口成長到五萬人,升格為「鎮」,現在連三萬人都保不住。一直以來,每逢地方選舉,候選人總是信誓旦旦、要好好經營,卻好像也只是唱唱而已。話說回來,就算有偉大的理想和抱負,在基礎條件欠佳的情況下,要能夠實現好像也很困難。我常常在想,也只是想想而已,能幹什麼?這是很多偏鄉面臨的窘境,尤其是在臺南縣市合併、風光升格之後,會不會被邊緣化,恐怕是憂心的成份居多。我不敢苛責,因為我沒有盡什麼力,所以沒有資格責備任何人,只是把事實呈現出來而已。

我參與九二一重建之前,就已經投入反七輕(註2)環境運動有一段時間。會投入反七輕運動?跟蘇煥智有關。認識蘇煥智,是同鄉的一個好朋友黃福村的介紹。當時蘇煥智正要投入第二屆立法委員選舉,我這位朋友,幫他成立學甲後援會,擔任後援會長,希望我抽空回去幫忙。當時,我真像一隻「菜鳥」,拿起麥克風,面對群眾,講話還是文縐縐的。當選國會議員後的蘇煥智,總喜歡邀集學者專家、官員討論議題,一開始我還很生疏,什麽共業土地?老人年金?GATT?電信法?農漁村規劃?土地法?我頂多在旁聽聽而已,慢慢地,我開始了解這些議題的重要性,也開始參與他的國會辦公室與地方服務處的活動。第三屆立法委員選舉時,我還擔任他的競選總幹事。

從文獻回顧,濱南工業區開發計畫是1993年起就開始推動的一個大型海岸開發計畫,一直到1994年初才漸漸浮出檯面,當時已經是國會議員的蘇煥智還是在一個非正式場合被告知將有一個開發發計畫要在他的家鄉推動。在獲悉開發計畫的內容竟然是一個高污染且高耗能的產業後,當(1994)年5月,蘇煥智就在立法院召開公聽會,也正式表明反對的立場。由於隔年底就是第三屆立法選舉,我還一度幫他踩煞車,怕他衝過頭,被扣上反商的大帽子。直到1996年,濱南工業區開發計畫有條件通過第一階段環境影響評估,我才警覺事態嚴重。從那年暑假開始,我開始全力投入,從社團的連結、地方基層的經營、八天七夜280公里的南瀛苦行、每週二場的反七輕地方巡迴演講、環評審查的全程監督等,以至於國會辦公室的運作。不能否認的,這些投入,包括後來的九二一重建工作,對於我的本業,也就是學校的研究工作,幾乎沒有什麼幫助。這幾年,還得常因為學校的再評估要求,時常感到汗顏。雖然學校的研究工作因此無法兼得,但因為這段經歷,讓我對臺灣社會、土地及人民有更深一層的了解,加上過程中研讀法令條文、參與法案的討論,了解政府部門的運作機制、預算編列及執行等等,對於稍後投入的九二一重建工作可說是助益無窮。從計畫的研提、辦法的制定,以至於計畫的執行與控管,自然得心應手。加上反七輕過程裡頭,我非常投入,累積了一些信譽,對於推動九二一重建的信賴度是有加分的。

很多人常說重建工作很複雜,其實複雜是來自「人」。當然,你也可以把法令規定、把預算經費等等都牽扯進來,遇到有窒礙難行,就推給法令規定的綁手綁腳。我總會提醒對方,法令規定來自人的作為,要讓自己不做事很簡單,相對的,要讓自己積極做事也可以。預算經費的編列及執行,也是如此。動不動就去怪罪法令規定,其實法令規定是 很無辜的,不會開口喊冤的。既然是人把它綁死,當然也可以把它給鬆綁。大型災難後,一邊是受災的人,一邊是想進來幫忙的人,受災的人有自己的想法,而幫忙的人也不免有自己的主張,先不談兩邊的人如何建立共識,就是個別一邊的人整合都有困難。因此「溝通」在災後重建就變得很重要。說溝通很重要,人人都曉得,如何溝通卻往往是書本上沒有教,或是很難講清楚的,尤其是現場的情境不一。

九二一地震受災地區,一部分是傳統農村,另一部分則是有點城市又不是很城市的市區街廓。受災場域與受災者,對我而言,並不很陌生的。投入之前所累積的經驗,讓我可以用大家熟悉的語言,以及大家可以接受的肢體動作,深入淺出的在受災者間進行溝通,加上資源管理的身分,可以在溝通中掌握問題的所在,並迅速確定解決問題的策略。因為迅速釐清問題、解決問題,是溝通能否有效的兩隻腳,缺一不可。不能否認的,中臺灣與我熟悉的南臺灣,時空背景畢竟有些不同,過去的經驗,還是不免有水土不服的情形,尤其是剛接任九二一基金會執行長的時候,一方面是剛由監督者轉為管理者,二方面是太相信自己的經驗,難免會有讓人覺得不舒服,或者被認為有點囂張自負,所幸當時擔任九二一基金會副董事長的瞿海源教授總會不時提醒我要懂得客氣與收斂,例行的董監事聯席會之後,他總是在離開前把我叫到一邊,委婉告訴我,剛才的會議裡頭哪一句不妥當,應該如何修飾,哪一位董事發言的時候,你不該在他講話的時候搖頭,或急著表態想要回應。

及時的提攜,加上年歲隨著重建工作的推動而成長,該磨的、該體驗的,都隨著2008年九二一基金會的解散而走入歷史。但是,對臺灣社會的關心,依然沒有結束,我還是持續關注八八水災(註4)重建、政局變化、國光石化開發計畫、中科三、四期行政訴訟、苗栗大埔農地徵收等鄉土環境議題。只是,我已經沒有能力再像以前那麽積極、活躍,只能留在關心的層次,不再有行動力。不久前,有幾位投入八八重建網路媒體報導工作的年輕人,因擔心汛期期間出入山區交通不便,希望我協助召募一台中古的四輪傳動車。我熱情的去勸募,等到對方開完會後,得到的結論竟然是「我們沒有中古的四輪傳動車」。我心裡在想,你們沒有中古的四輪傳動車,也可以捐出買車的錢。由於年紀越大,臉皮越薄,除了向這些年輕人說抱歉外,也只能自嘲的說,以後能做的就僅及於雙腳與雙手可活動的範圍,只要是可以一個人自己完成,不需要不去拜託別人的,我都願意去做。

二、全盟副執行長期間(1999.10.7-2000.6.5

對於曾經參與社會運動的人而言,當透過電視媒體看到臺灣因為九二一地震而滿目瘡痍的畫面,是很難置身度外,袖手旁觀的。當時,我正因為滑倒跌傷腰部的緣故,在走路、開車、翻身都有困難的情況下,只能無奈地看著媒體報導。二個禮拜後,按耐不住地請求朋友開車載我到災區繞了一圈。不久之後,先從媒體報導得知有很多團體結盟成立「全國民間災後重建協調監督聯盟」,後來改稱為「全國民間災後重建聯盟」,簡稱為「全盟」,由李遠哲院長擔任召集人,瞿海源教授擔任執行長;再輾轉得知,已經有些熟識的團體進去災區幫忙,開始討論安置與重建的議題,到底要如何「由下而上」的推動社區重建等等?當時的網路系統,並沒有現在普及,手機成了可以快速聯繫的管道,在電話一來一往之後,大夥很快地在埔里進行了初步的討論。全盟,以及如何參加全盟,自然是討論的重點之一。由於剛成立的全盟除了也是由李遠哲院長擔任理事長的「中華民國社區營造學會」外,成員以社福、心理、法律、文化等相關的團體為主,而且大多為臺北的社團,地方性的組織及環保等其他類型的團體較少。當時在屏東縣政府工作的鍾佳濱、周克任,以及已移居到埔里的廖嘉展(註5)等人希望有對地方事務比較熟悉,懂得農村生態的社團或代表,可以加入全盟,因而提議分頭向李院長及瞿教授推薦我去全盟擔任副執行長。因為過去的機緣,瞿教授很快地約我在臺大社會系討論室見了面,確定加入全盟並擔任全盟的副執行長,開始我的九二一災後重建工作。

全盟是九二一地震後,NGO為互通救災訊息、監督震災捐款及救災物資有效運用而聯合成立的組織,設有捐款監督委員會及服務協調委員會。捐款監督委員會是由聯合勸募協會、消費者文教基金會、中華民國律師公會全國聯合會、台北律師公會、台灣省會計師公會、台北市會計師公會等推派代表組成,負責針對志願接受徵信的九二一募款單位進行徵信訪視。服務協調委員會以議題導向分成家園重建組、文化資產組、醫療衛生組、法律權益組、資訊聯繫組、教育人文組、社工服務組、兒少照顧組、原住民組、心理重建組、宗教關懷組、產業生計組等,由加盟者依功能與屬性分別加入,並推介代表組成,主要工作在於整合及協調民間資源的有效運用,連繫政府與民間的災後重建工作。

全盟成立時,初期的辦公室及運作經費是由婦女救援基金會、聯合勸募協會、勵馨社會福利事業基金會等主要加盟團體支援,其他主動捐贈支持全盟運作的款項,則委請中華民國社造學會專戶專款代管。因為沒有募款、沒有可運用的資源,所以運作初期的工作是以媒合需求與資源為主,加盟團體或災區提出的需求,經服務協調委員會審查通過後,就轉給九二一募款單位。這種作法,實際運作起來並不順利,媒合的期待常常落空,而問題往往是因為募款單位有自己的捐款使用機制,總不能全盟審查過就算數。因此,是否正式立案及向外募款的討論再起,定位的問題?角色的問題?在幾次討論之後,最後還是確定以完成階段性任務為目標,但不立案的原則;至於資源協調的部分,則決定改為主動尋求資源,以作為補助聯絡站及服務方案的專款。在尋求資源的過程中,第一個應允協助的是矽統科技公司,第二個主動表示願意捐助的是中興保全公司,第三個獲得正面回應的則是TVBS關懷台灣文教基金會。其中,額度最大的就是TVBS關懷台灣文教基金會從其勸募所得提供的一億元捐款。這些捐款匯入中華民國社區營造協會的專戶,指定由全盟使用。自此,全盟從捐款監督及資源媒合,轉而能夠積極地、直接地協助災區團隊,加上「相互信賴」式的經費挹注與核銷作法,對全盟的後續運作及災區團隊的發展有重大的影響。

我在2000年6月,因接任九二一基金會執行長的關係,卸下全盟副執行長的職位,七、八個月期間忙進忙出,時間序列有些混亂。但,有二件事是我著力較深的。

第一,聯絡站的設置。講「設置」?或許有人不以為然,因為有些災區團隊或在地工作者在「設置」之前就已經成立,因此講「設置」確實不太妥當,講「成為」也許比較中肯。由於全盟成立之初,並沒有到災區設立自己的工作站或災區辦公室,1999年10月底開始有設置聯絡站的初步構想,並由當時的協調委員、後來轉任為執行長的中央研究院謝國興老師負責研擬「聯絡站設置辦法」。但這些構想還是受限於資源媒合不易,難以施展。直到TVBS關懷台灣文教基金會的轉捐款到位後,構想終於得以實現。當時,就由我、謝國興老師、也是協調委員的台北大學張紉老師,帶著王俊凱、張劭農、陳琬惠等工作人員,穿梭於災區,造訪災區自發組成或災區以外團體成立的工作站或工作隊。經評估確已投入災區重建工作,或具有投入潛力的,就進一步洽談「成為」全盟的聯絡站的可能,經送請協調委員會審查核定,由全盟提供一年75萬元的運作經費。由於,聯絡站的成立出現大幅度的成長,協調委員對於聯絡站的成立及運作績效,開始有些疑慮,為釐清聯絡站與全盟間的權利義務,再由謝國興老師按實際運作情形,修訂「聯絡站設置辦法」。等到有更多的協調委員受邀參訪聯絡站的實際運作,以及參加全盟在東勢鎮農會果菜市場、大里市兒童青年館(1999年11月13日)、中寮鄉永平村義民廟、草屯鎮國立工藝研究所(11月14日)等地舉辦的災民及災區團隊座談會後,委員們的疑慮才逐漸放下,慢慢認同設置聯絡站的做法確實有助於災區資訊的連結,並能適時發聲反映需求,以及引進資源。至此,邀請災區團隊成為全盟的聯絡站,或者邀請具有熱忱或發展潛力的工作者設置聯絡站,成為全盟的主軸。透過聯絡站提出的各項服務方案,挹注災區重建需求,就佔了全盟接受轉捐捐款的大部分。2000年4月30日,在我的推動下,全盟邀請近86個災區團隊,其中有一部分是全國教師會運用捐款補助成立的社區重建工作隊,近四百人集結在暨南大學「相見歡」。「扎根與發聲-重建服務團隊相見歡」除了讓災區團隊工作者展現過去半年的工作成果,彼此加油打氣外,也透過規劃的「社區意識與志工組織」、「社會福利與心靈重建」、「文史傳播」及「重建規劃」等四個議題,進行分組討論,交換重建經驗,在當時,確為後續的重建工作注入一股暖流。在規劃的四組外,也有部份工作者另行召開所謂的「第五組」去討論全盟的角色、定位及存續等問題,我也去插了花。不過,聯絡站的設立不完全的受到地方政府的歡迎,由於一些對地方不見得那麽有利的訊息,常由聯絡站傳遞到全盟發聲。有幾位地方首長,每次看到我就罵全盟的聯絡站「是來亂的」。我只好笑著臉跟他們解釋,可以考慮創造合作的空間與機會。

第二,政策及立法監督。全盟成員具有批判色彩者,不在少數。對於政府的災後重建政策不免有另外的看法,從一開始對於安置、慰助金發放進度的批評,到捐款監督、每個月一次的災區民調發表,以至於後來的《九二一震災重建暫行條例》立法,都成為媒體採訪報導的重點,因此全盟與政府出現緊張關係,是可以想像的。其中,影響最大的是全盟對於行政院所提出的《九二一震災重建暫行條例(草案)》沒有將民間所關心的生活重建條文納入條例,提出批判,並透過立法委員陳其邁提出全盟版的《九二一震災重建暫行條例(草案)》,建議在條例中增闢「生活重建」專章,明定政府應自行或委託民間機構於各鄉鎮巿設立生活重建服務中心等條文。全盟的積極參與立法工作,除了引起立法委員的熱情回應,也引起行政院的重視,即便《九二一震災重建暫行條例(草案)》已送立法院審議,仍二次邀請全盟代表協商。最後,在民間團體、立法院委員與行政部門的共識下,《九二一震災重建暫行條例》納入「協助居民生活重建」專節、第22~28條等共7條條文。影響所及,八八水災後的《莫拉克颱風災後重建特別條例》也循例納入設立生活重建服務中心的條文。

2000年6月卸下全盟副執行長的職位後,我就不再參與全盟運作。2001年9月29日,全盟在台北縣深坑鄉麗園會館以感恩茶會和發表新書:《協力與培力:全盟兩年工作紀要》的方式,為兩年的階段性任務劃下句點。

三、擔任九二一震災重建基金會執行長(2000.6.5-2008.7.1

九二一地震後,至當(1999)年10月12日止,包括行政院及內政部在內的政府部門共設置了四十七個捐款專戶。為統合運用各界捐款,經行政院規劃由民間社會人士及相關單位共同組織「財團法人九二一震災重建基金會」,以配合政府及民間團體,推動救災、安置、重建等工作。由行政院聘請辜振甫先生擔任董事長,王金平先生、吳伯雄先生為副董事長,國策顧問兼財團法人臺灣區雜糧發展基金會董事長孫明賢先生出任執行長,並由雜糧發展基金會人員義務兼任副執行長、組長及組員等職務及其工作。九二一基金會於10月13日召開成立後第一次董監事聯席會議。

第一屆董監事因政黨輪替於2000年5月17日提出總辭,後經局部改組,續聘辜振甫先生及王金平院長擔任董事長及副董事長,另聘殷琪小姐擔任副董事長(註6),於2000年6月19日召開第一屆第四次董監事聯席會,聘我擔任執行長,並要我立即整理基金會的業務資料,於兩週內召開臨時董監事會議提出報告。

由於接任九二一基金會執行長前,我曾經從全盟、以監督者的角度看待九二一基金會的運作,知道這個基金會是不直接面對受災者與民間團體的,經費的申請與資源的分配必須要循政府體制,由中央部會或直屬機關直接向九二一基金會提出,或者經中央部會召開協調會確認提案原則後,由所屬機關或地方縣市政府提出計畫申請補助。這種做法在當時引起一些批評,部分民間團體及地方政府相當反彈。因此7月5 日第一屆第四次臨時董監事聯席會提出的報告,除釐清捐款流向及業務進度外,也以過去曾經對九二一基金會的期待為基礎,提出「來自民間、支助民間、協助政府」、「議題導向、主動規劃」、「透明效率、落實重建」等作為會務的推動原則。

從全盟多次的災區民調顯示,住宅重建是災區民眾最為關心的議題,也是最容易被當作檢驗的標的。房子倒了、家不見了,問題不能解決,談什麽都是多餘的,能不能很快解決住宅重建的問題,絕對是影響災後重建能否順利的關鍵。因此在找妥基金會辦公處所後,我們很快地在之前累積的基礎上,徵詢包括受災社區代表、災區團體、專業者及政府部門的意見,決定以蔡培慧建議的「家是人類亙古以來的渴望」作為基調,「尊重專業」、「專業分工」、「管考同步」與「自助人助」作為原則,推出以「受災集合住宅」、「受損集合住宅」、「弱勢族群」與「地方政府」為對象的「築巢專案」系列方案,包括「協助受災集合住宅更新重建方案」、「協助受損集合住宅擬定修繕補強計畫書方案」、「九二一災區家屋再造方案」與「九二一災區 333 融資造屋方案」等,並很快對外公布實施作業要點。或許是因為過程有充分的討論,首波推出的「築巢專案」系列方案作業要點,幾乎沒有經過修正而適用到實施年限屆期,並與後續推出的「補助受損集合住宅辦理修繕補強方案」、「臨門方案」及「達陣方案」順利接軌。

除了住宅重建相關的「築巢專案」外,還必須兼顧災區的其他需求,如社會救助、福利服務及心靈重建等,這個部分是我比較陌生的,加上過去不少民間團體對於九二一基金會不願直接接受民間團體的提案有很多不滿,為了讓九二一基金會針對生活重建所推出的方案能夠符合需求、滿足大家的期待,我還特別商請臺灣大學社工系馮燕老師及臺北大學張紉老師出面邀請幾個大型的社福團體座談,希望大家能夠以教導我的方式,提供建議。必要的時候,我也願意請董事會同意匡列一筆經費,委由特定或相關團體籌組的聯盟組織來執行。由於社福團體提出來建議,大體上都只是其熟悉的領域,沒有一個Total solution。匡列經費的構想,也沒有進一步的回應。為了廣納大家的意見與需求,我請聯合勸募協會把協會受理民間團體申請、審查、稽核的流程及相關辦法提供給我參考,再參酌「築巢專案」的做法,把大家的需求納入協助的範圍,從「居家照顧」、「送餐服務」、「日間照顧」、「安養服務」、「日間托育」、「課後安親照顧」等福利服務計畫、「諮商輔導」、「成長性或預防性」等心理重建計畫,到「產業、生計暨創意性重建計畫」及「社區重建紀錄出版計畫」,然後把擬妥內容拿給大家參考指教,包括申請表格、申請時程、補助標準、審查原則及撥款流程等,最後歸納推出「九二一災後生活與社區重建123協力專案」,成為九二一基金會補助民間團體與地方政府協力參與災後生活與社區重建的管道。

雖然還是採取申請制、申請者必須依作業要點填寫申請表及計畫,但在補助計畫執行期間的督導及結案稽核方面,則以延續全盟時期所採用的「相互信賴」為原則。一方面是因為九二一基金會為階段性組織,不容過度膨脹人力與專業配備,二方面是因為申請單位都為相關領域有相當口碑的民間團體或確屬在地殷實投入災後重建的社區組織。計畫執行期間,除了一般性的「關心拜訪、聽取意見」外,僅要求申請單位必須在計畫執行後檢附結案報告備查,以作為可繼續申請次一期經費補助的依據。經費流向與查核,完全由申請單位依其自身制度辦理。

即便如此,還是有人對於我接任九二一基金會執行長後,沒有全盤認養全盟的聯絡站,參照過去的做法提供一年75萬元的運作經費,有些微詞,指責我「換了位置換了腦袋」,甚至集結準備發聲要求政府把我撤換掉。這是2001年9月發生的一段插曲,了解後自然是化解不要的衝突,只是心裡的疙瘩不免持續了一段時間。

幾年下來,透過123協力專案申請協助的計畫大約有540個,雖然大部分計畫已隨重建工作的告一段落而結束,但部分留下來的,不僅被廣為流傳,甚至常被引為典範。在社區產業方面有新故鄉文教基金會的埔里鎮桃米社區見學園區及從日本阪神大地震災區移築過來的鷹取紙教堂(Paper dome)、社區福利服務方面有北中寮的龍眼林福利協會及國姓鄉南投縣生活重建協會的老人送餐服務與社區照顧,地方產業方面則以魚池鄉的阿薩姆紅茶的風華再現並蔚為風潮最為當地津津樂道,其他還包括和平鄉大安溪畔的達觀部落廚房,以及後來由中部企業家美律實業股份有限公司董事長廖祿立先生發起成立的「財團法人台灣閱讀文化基金會」承續發展,到目前為止,設置地點已遍及臺灣各地、超過105個的「愛的書庫」。

之後,為因應災區的變化,包括土石流災情、桃芝風災,以及新增需求,九二一基金會又陸續推出不同的重建計畫,連同2000年6月前已經核定推動者,九二一基金會存立期間(1999年10月13日~2008年6月30日)共推動32項重建計畫,歸類為生活重建計畫者有12項、住宅重建計畫者有10 項,防災、搶險與復建計畫者有5項,重建規劃及其他計畫者有5項。

也忘了是什麽時候,在網路搜索中竟然發現監察院內政及少數民族委員會曾經在2000 年 8 月 1 日第3屆第37次會議對行政院提出一個糾正案,裡頭直指:「行政院成立之『財團法人九二一震災重建基金會』,對基金之管理運用,欠缺合理有效;內政部未能適時宣導捐款相關法規,造成募款紊亂;且捐款相關法規未臻健全,無法建立公開透明制度,對募款單位運用善款情形未予主動瞭解、積極輔導與切實監督,落實捐款專款專用,均有疏失,爰依法提案糾正。」不僅如此,也發現很多關於九二一基金會的報導。望著電腦螢幕,看著報導及糾正案內容,額頭出現三條線,熱汗跟著流出。報導的部分,都是當時全盟對九二一基金會的批評,不注意看日期還以為是謝志誠在罵自己擔任執行長的九二一基金會。糾正案的部分則來自當時有立法委員針對九二一基金會不願直接接受民間團體提案而向監察院提出的陳情。這個糾正案就從此跟著九二一基金會,即便九二一基金會已經解散,它還是可以透過網路搜尋被看得到。這幾年,每次對外演講,我都會主動提到這個伴隨九二一基金會的痛,主動說明事件的來龍去脈,也會提醒大家,從網路看到這些訊息時,注意事情發生的時間。回頭去看監察院調查過程被約詢的人的講話內容,再檢視他們任職的單位的「績效」,雖然知道已經不可能,我還是有想要「平反」的期待,期待能請監察院把這個糾正案從網路上拿掉。

難以承受不僅這一樁。2000年7月,在整理基金會業務資料時,發現中央部會曾向九二一基金會申請了二億二千萬的經費,用於補助鄉鎮市重建綱要計畫、農村及原住民聚落重建調查的規劃費用。由於在此之前,就聽聞許多對於這些規劃報告的批評,包括「內容大同小異」、「沒能直接協助受災者重建家園」、「只是為後頭公共工程做準備而已」等。到了九二一第一個周年前夕,為了追蹤計畫執行進度以便適時對外公布捐款流向與使用情形,我們開始發函請計畫執行單位把規劃報告送基金會存查。這些送來的規劃報告一本本的排列在置於地下室的書架上,9月9日中時晚報記者韓國棟先生來訪,逛到地下室順手翻開這些規劃報告,問起計畫的由來與規劃報告的用途,結果當天晚報頭版就出現斗大標題:「921捐款震災基金會執行長清查 慨嘆花費太離譜,重建規畫報告耗8850萬堆置地下室」。當晚的電視新聞報導,以及一連幾天的媒體報導就扣著這個議題打轉,成為第一個周年的熱門議題。爾後幾年的九二一周年回顧,這個議題還是被拿出來一講再講,對捐款的觀感確實有些負面的影響。

這二件事給我很大的警惕,也讓我在爾後的議題處理更加小心,寧可不說,也不要說了反而造成無止盡的後遺症。要批評別人之前,得先想想哪一天自己從監督者轉為管理者時,會是什麽情境?可以做得更好嗎?現在網路發達,以後會更發達,講過的話、寫過的文字,一旦登載於網路,經過層層傳播,就不是自己可以控制的了。

過去幾年,常有研究日本阪神大地震的學者來訪,探討比較台日兩國地震後重建,也持續追蹤九二一基金會的運作;2008年汶川大地震後,也有不少中國媒體對九二一基金會的定位及如何管理運用民間捐款有興趣。這裡頭他們最感興趣的有三點,一是九二一基金會到底是官方或民間組織?二是九二一基金會與政府的互動關係為何?三是九二一基金會的捐款運用誰在監督?

由於九二一基金會的創立基金並非來自政府的捐助,所有財產雖然是來自政府開設的捐款專戶,卻不能否認其為民間捐款的本質,因此成立時就歸類為「民間財團法人」,不受立法院監督。然而從九二一基金會成立時,組織章程的擬定、董監事的聘任及後續章程的修訂等等皆得由行政院主導來看,又像個「半官方」的單位,尤其運作初期的經費運用,是由政府來主導,實在很難脫離「公設財團法人」的形象。回頭去看當時的混亂情況,在無前例可循的情況下,要一個臨時籌組起來的基金會扛起救災、安置與重建的重責大任,其實是有點超過。因此當時的九二一基金會配合政府、以政府為主體,接受中央政府各單位提案,似乎又有點可以理解。回想起來,當時外界的批評,好像有點過頭了。2000年6月局部改組後,我們以竭盡所能滿足各界對於九二一基金會獨立超然運作的期待為目標,至於有沒有能夠確認九二一基金會是「民間財團法人」的印象?就不是我們能夠決定的。不過我要強調的是,這都是學者想要探討、了解的,對災民、災區團體與災區地方政府而言,這些似乎不重要,他們在意的是你能不能幫忙解決問題,符合災民的期待;在他們眼裡,九二一基金會就是九二一基金會。

至於與政府的關係,一直都是我們難以回答的問題。對日本學者而言,官方與民間的界線是應該很清楚的,經過他們觀察,他們還是對九二一基金會與政府的關係有所疑惑。他們疑惑從早期的中央部會向九二一基金會提案申請補助,到後期的九二一基金會主動協助解決地方政府的問題,補助地方政府,以及九二一基金會怎麽可以在重建計畫,如「九二一災區家屋再造方案」中,明定初審與複審由鄉鎮市公所與縣市政府負責?地方政府在什麽條件下同意配合辦理?他們更常以他們最有興趣的「臨門方案」為例,提問為何社區更新重建計畫依法應送交縣市主管機關審查前會先行送九二一基金會預審?為什麽縣市政府也樂見如此發展?

其實,這些發展都不是事前可以想像的,而是在互動的過程建立起來的。對地方政府而言,他們認為九二一基金會是「中央」單位,要他們配合什麽,是很自然的;相對的,在地方財政困難人力不足的情況下,九二一基金會對他們主動提供協助,也沒有什麽奇怪的。對中央部會而言,就有點尷尬,確實是存在既合作又競爭的關係,合作是為了重建,競爭是為了績效。我常舉例,有中央官員很喜歡在協調會會議中,強調「手心手背都是肉」、「九二一基金會的錢也是政府的錢」;然而,當我們回頭需要中央部會協助的時候,卻常常得到「手心是手心、手背是手背」的感覺。

在捐款監督部分,九二一基金會歸類為「民間財團法人」,捐款運用雖不受立法院監督,但我們從不因此而馬虎。九二一基金會分別在臺北及南投設置辦公處所,但總以最精簡的人力來處理重建事務,專職人員自始至終不超過10人,即便最忙的兩年,也僅限期增加二名兼職人員。九二一基金會有董事會、監事會,也有主管機關。除了每次董監事聯席會應提報的會務與財務報告外,依章程規定應送董監事聯席會審查、核備的業務計畫、預算、捐款收支報告書及全年度決算,我們一樣也不敢怠惰。會議後,也都在一周內將會議紀錄分送董監事並送主管機關備查。至於捐款運用,則一定是先擬有計畫、有方案,有實施作業要點,先經協商、討論,再提董監事聯席會議決議後,據以實施。每項計畫的實施過程,都詳細地、即時公告在網站上。即便九二一基金會已經解散,完成清算程序,這些資料依然完整保留在由台灣大學數位典藏研究發展中心所典藏的網站(http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/)上,由我義務維護更新。應該是九二一地震後捐款流向交待最清楚,且目前還可以瀏覽查詢的「唯一」單位。

九二一基金會2002年出版的《捐款運用報告》後記裡,我這樣寫著:「接任基金會執行長後,角色轉換,由政策批判者走向資源管理者,我隨時警惕自己,要以敬畏天地的態度來面對這場死去二千多位同胞、令萬千個家庭傷心的災難,並管理運用這一大筆匯集海外許許多多愛心的捐款。」

自我的約制,一定要超越監督的標準,是我的基本態度。我也隨時提醒同仁,告誡自己,我們都必須做好準備,哪天卸職、哪天交出九二一基金會,當天就必須把帳目、把捐款流向交待清楚。

四、住宅重建

九二一基金會用力最深、投入經費最多的就屬住宅重建。這裡頭又以重建難度最高的集合住宅為主。

4.1 集合住宅修繕

震損的集合住宅損壞情形不嚴重的,是可以透過適當的設計與施工,讓建築物恢復應有的承載能力,甚至可以提高耐震能力到新修訂的法規要求。但是,要以修繕補強的方式重建家園,對於剛飽受驚嚇的受災戶而言,的確有難以克服的心理障礙,加上住戶間對於受損的房子到底是要拆除重建或修繕補強,除了因專業判斷所產生的爭議外,更有因為拆除重建有利或修繕補強有利的「利益之爭」。這裡頭最具代表性的,就是位於臺中市的某大廈,在歷經10年的訴訟,高達107次的訴願決定、行政訴訟判決或裁定後,大廈災戶、臺中市政府與臺中市北區區公所最後面對的卻是兩個相互怪怪、讓人不知道要如何走下去的判決結果。

2000年7月間,當時擔任財團法人台灣營建研究院長的陳振川教授提出由九二一基金會與九二一重建會合作辦理「協助受損集合住宅修繕補強」的構想。當時正逢九二一基金會改組後,準備提出住宅重建對策的關鍵時刻,合作的建議很快就獲得共識。由於當時政府並沒有針對集合住宅修繕補強編列預算,在與當時擔任九二一重建會執行長的黃榮村政務委員協商後,確定了「垂直分工」的二階段合作模式,前一階段先由九二一基金會負責「協助受損集合住宅擬定修繕補強計畫書」,等到2001年度特別預算確定後,再由政府補助後續實質修繕補強的工程經費。

基於「專業分工」、「尊重專業」、「管考同步」與「自助人助」的原則,九二一基金會與台灣營建研究院簽訂委託契約,委請台灣營建研究院作為「協助受損集合住宅擬定修繕補強計畫書方案」的窗口,接受集合住宅住戶的協助申請,並籌組遴選小組與審查小組分別為受損集合住宅的修繕補強甄選優秀的專業單位與審查專業單位受託擬定的修繕補強計畫書。

看似中性的協助工作,卻常常因為集合住宅社區主張應拆除重建與應修繕補強的兩派的對立,出現劍拔弩張的場面。對峙的雙方為了區分所有權人會議的程序問題、申請修繕補強的決議是否有效的問題、開會時有無代簽出席記錄或申請連署書有無偽造等,四處投書陳情,或來電哭訴被亮槍恐嚇、被砸車潑糞,甚而對簿公堂。就有位於臺中縣大里市的某公寓大廈為申請修繕補強召開九二一震災災後重建區分所有權人會議,主張修繕補強的一方因有代為簽名及蓋章情節,被其他住戶舉發而遭檢察官提起公訴,最後被判刑者。

或許你會以為是不是因為出錢不均的問題?當然不是,擬定修繕補強計畫書的過程,受災戶是不需要出錢的。那問題在哪裡?認為拆除重建有利的,當然得阻擋修繕補強;反之,亦然。有爭議的集合住宅社區,大概都有起造建商留存未及出售的房屋,若拆除重建就得面臨抵押品滅失,隨之而來的催債壓力。內幕奧妙,大概只有房地產業者與金融業者才懂。

按照當初的合作原則,九二一重建會曾經承諾集合住宅社區經申請協助,走完擬定修繕補強計畫書程序後,政府會全額補助計畫書所列必要性公共設施的修繕補強費用。然而,在預算分配過程中,中央財主部門對於補助比例有意見,使得原先足額補助的承諾,先下調到80%,最後再下降到補助「必要性公共設施修復補強工程營建管理、監工及工程經費」的49%,且對於已自行修繕補強者,不追溯補助。為避免受災戶期待過度落空,並減輕受災戶負擔,九二一基金會只好在政府補助外,推出「築巢專案-補助受損集合住宅辦理修繕補強方案」,補助「必要性公共設施修復補強工程營建管理、監工及工程經費」的21%。加計政府與九二一基金會的補助,住戶負擔30%。至於已自行辦理修繕補強的集合住宅社區,九二一基金會亦同意補助「必要性公共設施修復補強工程營建管理、監工及工程經費」的21%,以示公平。

即便住戶負擔僅有30%,然而有關修繕補強工程的招標作業、營建管理及工程監工等,還是由社區管理委員會依據內政部訂定的《直轄市縣(市)政府辦理九二一震災震損集合住宅必要性公共設施修復補強工程補助及施工抽查作業要點》規定辦理,並由營建署於工程開工後竣工前,會同縣市政府,並邀集行政院主計處、九二一重建會、九二一基金會等辦理工程抽查。基於分工原則,九二一基金會於修繕補強工程執行過程,就完全依營建署及縣市政府的查核結果按工程進度撥款。

前後兩階段方案,協助完成修繕補強的集合住宅社區有95個,共12,858戶;另外,有26個集合住宅社區在申請後程序走了一半就告終止,或擬定完修繕補強計畫書後就走不下去。

4.2 集合住宅更新重建

地震後不久,政府及部分民間人士針對都市計畫內災區適合採都市更新方式辦理重建的地區,倡議依《都市更新條例》劃設更新地區及更新單元,採區段徵收、市地重劃或權利變換等方式辦理重建。一時間,災區開始出現都市更新的願景。有人提議由政府或銀行公會,成立共同基金,將銀行承受的債權集中處理,進行整體都市更新、鄉鎮再造等建設;也有鄉鎮準備著手進行「造鎮計畫」。

至於損壞嚴重經判定為全倒必須拆除,或者經過住戶同意拆除重建的集合住宅社區要怎麽重建?談起集合住宅社區的重建,災後第一年間,有二件事是一定要介紹。

一是災盟成立。地震後不久,臺中縣大里市、太平市、霧峰鄉、東勢鎮、臺中市等地四十幾棟集合住宅大樓的受災戶於1999年10月1日宣布成立「九二一大地震受災戶聯盟」,簡稱「災盟」。成立後不久,就於10月9日北上夜宿總統府前凱達格蘭大道,12月29日再度發動「震災百日祭」走上臺北街頭,提出「代位求償」的訴求,主張政府由災後重建特別預算與921災款中提撥財源,先賠償受災戶住宅重建或修繕補強的工程款,再承接受災戶的民事求償權與國家賠償權,繼續向建商、營造商、建築師、各種專業技師、監工、違法失職公務人員追償。災盟在災後二年,是極具「戰鬥力」的災民組織,2000年3月11日總統投票前夕,二千餘位災民頭綁著「許我一個家」的黃布條走上臺北街頭;9月16日九二一周年前夕,再以「我想回家」為訴求,動員災民搭帳夜宿中興新村。

二是當時在野的民主進步黨針對《九二一震災重建暫行條例》的制定,提出黨版的《九二一震災災區復興特別條例(草案)》,主張政府應成立共同基金,針對集合住宅、公寓大樓或其他非單一土地所有權人的房屋,按九二一地震發生前的市場價格百分之七十予以承購,若屬自行重建,則受災戶購屋貸款未償還的部分以百分之八十計算,其餘未償還部分的百分之二十,則由承辦貸款機構承受,也就是當時所稱的「七折八扣」條款。

兩項訴求都沒能納入《九二一震災重建暫行條例》,民進黨執政後也沒有將當時的提案拿來用。

因為知道,也多少參與這些過程,了解災盟的想法,因此將集合住宅重建列入「築巢專案」是很自然的,並以《都市更新條例》作為工具,先推出「協助受災集合住宅更新重建方案」也是順勢而為的作法。

由於《都市更新條例》是1998年11月11日才公布施行的法令,施行細則與相關辦法至1999年3月底後才陸續公布。由於涉及共有產權的處分,程序規定必然繁鎖,加上專業者不足,除臺北市政府外,主要災區的縣市政府根本沒有辦理都市更新的經驗,何況是災民。因此方案推出前,我們先於2000年7月中旬邀請內政部營建署、財團法人都市更新研究發展基金會、中華民國建築師公會全國聯合會與台灣省建築投資商業同業公會聯合會研商對策,決定先由九二一基金會委請都市更新研究發展基金會於2000年8月11日與8月18日在臺中縣試辦第一梯次的更新重建講習課程。課程綜合討論中,我們拋出「協助受災集合住宅更新重建方案」的構想,包括補助對象、補助標準,撥款時機等等,都獲得大家熱烈的迴響與認同。成功的啟動後,接著再於南投縣、臺中市舉辦第二、三梯次的講習課程,並穿插三次的座談會,累計參加人數超過530人。除了講習課程外,我們也把講義內容、法令規定、更新重建相關文件與表格等彙整編寫成《九二一災後社區更新重建手冊》,於9月下旬付印發送受災集合住宅住戶,作為辦理更新重建的操作手冊。

也許是因為這個方案可以有效地「結合地方政府與專業者,一步一腳印,有計畫、循序地引導集合住宅受災戶啟動更新重建」,加上「明確的補助標準」、「搭配法定更新程序的撥款期程」、「不增加受災戶、專業者和縣市政府額外負擔的請款方式」與「文到一週內補助款到位的作業效率」等特色,使得「協助受災集合住宅更新重建方案」在推出不到一年的時間,就讓透過都市更新程序辦理集合住宅重建從懷疑,而逐漸產生信心。

由於「協助受災集合住宅更新重建方案」是在協助受災的集合住宅社區得以聘請專業者擬定法規所要求的更新事業計畫與權利變換計畫。至於,都市更新重建所需的經費,一開始我們很浪漫的以為政府會協調金融機構進來幫忙,加上有優惠貸款,也有貸款信用保證,一切應該「沒問題」才對。等到最先起步的集合住宅社區,都已依程序快走完《都市更新條例》所規定的程序,得開始面對資金籌措問題的時候,大家才警覺到「實際」與「理想」是不一樣的。

按照政府規劃的「理想」,集合住宅受災戶依照《都市更新條例》籌組的更新會是法人,是可以向銀行申請貸款來支付更新重建所需要的費用,並由承貸的銀行依據《九二一震災災民重建家園貸款信用保證業務處理要點》申請信用保證,以保障貸出去的錢在無法回收的時候,可以由財團法人中小企業信保基金代為清償。按照「理想」,銀行幾乎沒有風險,沒有理由不配合才對。但是這裡頭還是存在有盲點,包括更新重建後的建物沒有住戶願意分配的部分要如何處分?處分不掉或處分後不足以清償更新貸款,該怎麼辦?更新會理監事是否必須負擔連帶責任?在冗長的更新重建程序裡頭,最怕的是問題一個一個冒出來,卻沒有立即對策;這只會讓原本答應回來參加重建的,因不耐久候另行購屋,好不容易啟動的更新重建契機,極可能因此而面臨胎死腹中的殘酷結局。

為了解決集合住宅社區更新重建的資金需求,2001年4月12日第一屆第八次董監事聯席會同意推動「臨門方案」,匡列50億元專款,針對九二一震災中全倒或半倒已自行拆除且循都市更新程序辦理重建的集合住宅社區,於符合《都市更新條例》所定門檻後,由更新會於更新事業計畫與權利變換計畫審議公告後,檢具申請文件,申請九二一基金會協助「價購不願或不能參與重建者的產權」及「代繳參與重建,卻暫時無法配合工程進度如期繳納的重建自備款」。

原本希望「臨門方案」真能扮演「臨門一腳」的角色,在「萬事俱備只欠東風」的期待下,進度最快的東勢鎮名流藝術世家更新會與銀行團歷經千辛萬苦簽訂的聯貸合約,卻因其中一家參貸銀行的原貸款戶承受問題未能解決而形同廢紙。

面對打擊,在「傷心」與「憤怒」之餘,我們決定釜底抽薪,只要有過半的住戶願意回來參加重建,所有的更新重建資金全數由九二一基金會無息提供,大幅度修訂的《臨門方案作業要點》經2002年1月17日第一屆第十二次董監事聯席會決議通過,此舉成為後續集合住宅社區得以順利開工重建的關鍵性決定。從此,集合住宅社區更新重建不再有資金壓力,徹底擺脫金融機構的束縛。當時我們就喊出「只有不願意重建的大樓、沒有重建不起來的大樓」。

九二一基金會在「臨門方案」的投入,當然不是只有資金而已。雖然有人戲稱九二一基金會是「金主」,但我們絕對是「有情有義」的金主。我們除了提供多樣性的協力及陪伴措施,也為運作的順暢,在九二一基金會、社區更新會及專業者間建構權責分明、專業分工的合作機制。

前者,包括舉辦巡迴說明會、社區懇談會,開辦不動產權利變換估價、產權移轉、帳戶管理、稅務申報等各項專業研習課程,並延續之前編寫《九二一災後社區更新重建手冊》的概念,針對更新重建實施階段,發放現金補償、辦理產權移轉及融資清償作業等需求,編撰出版《九二一災後更新重建權利變換產權移轉暨現金補償作業手冊》。這本手冊,經由內政部營建署正式公告成為法令文件。因為是「臨門」方案,加上每一個集合住宅社區彼此間有著相同的記憶與際遇,慢慢地「臨門家族」成為重建大樓認同的印記,「臨門家族」在不刻意下形成,並依序編號。社區開工辦典禮,邀請其他社區參與,成為社區與社區間聯誼、交流的機會,新莊「博士的家」理事長李國民先生與埔里「歡樂家年華」理事長李阿綿女士,發願參與每一個社區的開工典禮,最後獲頒「全勤獎」的尊號。社區與社區間的往來,慢慢發展出小區域,甚至全區域的「臨門家族」聯繫會報與聯誼活動。「臨門家族」通訊的發行更成為傳遞社區訊息的傳遞管道。

社區更新重建過程,社區更新會是核心,要有熱心且無私者擔綱更新會的理、監事及幹部,對內維持組織的正常運作,對外成為有信任度的聯絡窗口。負責設計監造的建築師、協助擬定都市更新相關計畫的規劃團隊、查估評定權利價值的估價者、承造更新重建工程的營造廠商、辦理產權移轉登記及稅捐稽徵機關相關事務的地政士、查核簽證財務報表及協助辦理更新會解散、清算的會計師等等,則是引導與協助更新會運作及更新重建不可或缺的專業者。社區更新會遴選專業者、委託專業者,九二一基金會除提供合約範本及一定標準的補助外,完全基於尊重社區「自主重建」的精神,全數由更新會主導辦理。

在更新會與更新會委託的專業者外,九二一基金會進一步依「專業分工」的概念,加入九二一基金會委託代位執行營建、產權、資金與合約管理的建築經理公司與管理銀行,讓這個共同體可以有效率地運作。特別的是,誰來受託擔任管理銀行及建築經理公司也不是九二一基金會決定的。管理銀行由更新會會員原房屋擔保貸款餘額最高,並經銀行公會指定者擔任;建築經理公司為管理銀行推薦並經更新會同意者。換言之,是地震前一刻就決定的。

九二一基金會臺北辦公室則作為「臨門方案」的控管中心,謝靜綺與高楓雅分別負責工程進度與資金流動的彙整,一切鉅細靡遺,讓我放心不少;張劭農每周四天在各社區間遊走,成為基金會的巡迴大使,負責情報收集與訊息傳遞;王俊凱負責折衝協調社區內外衝突,是「臨門方案」的師奶殺手,所有社區內外因衝突而起的哭訴電話都由處理;柳怡如負責公文書類管理,條文清楚。就這樣,持續到結束。

過程中,雖然沒有市場上習用的擔保抵押與罰則約束,只要肯遵循規範的運作機制及嚴守約定的誠信原則,就能有序的完成重建,並在取得產權後申請中央銀行提供的九二一優惠貸款,再將融資歸墊給九二一基金會。這也就是為何九二一基金會能在結束運作後,留下大額民間捐款,讓愛心得以生生不息,持續發光發熱的原因。

這項創新思維,在推動初期並不為政府所支持,相關單位還列舉「牽涉人民私權,目前國際上尚未見類似作法」、「減棟、減戶的重建計畫是否符合多數受災戶的最大利益」、「未對住戶作授信及償債能力調查,加大臨門方案本身風險」等等七項質疑,甚至寫信給九二一基金會董事會,提醒資金控管的風險問題。所幸在殷琪董事長及董監事們的力挺下,才得以持續推動。當時,殷琪董事長就堅定表示:「不做,一定有被罵的風險,做了,不一定有風險!」 政府的態度一直到行政院游錫堃院長體察到公部門推動住宅重建的進度已不符合社會期待,找來郭瑤琪接掌九二一重建會執行長之後,才有了大幅度的改善。因為她的勇於任事與力排阻力,才讓九二一特別預算中執行率一直掛零的更新融資撥貸預算,勉強同意挹注30億元到「臨門方案」,讓更多的集合住宅社區得以順利搭上重建列車,不用陷入等待資金回收的空窗期。

天佑台灣,我們挺過了槍林彈雨。除了大里市中興國宅因營造廠商未經建築師同意強行灌漿,以及更新會與營造廠商間不斷的糾葛與合約糾紛,被九二一基金會凍結撥款,工程進度至地下室完成後及停擺至今,成了「臨門方案」的遺憾外,融資給社區協助價款總計81億5,132萬4,437元,即便沒有要求受災戶提供擔保品及保證人,最後沒有任何一位住戶違約不還錢。一共有63棟集合住宅社區、5,174戶在「臨門方案」機制中完成重建或因其他理由不參與而領取補償金。這是臺灣的第一次,相信也是世界罕見。至於很多人擔心的餘屋問題,也在大家的努力下,剩不到6.5%、111戶於解散後移交給賑災基金會。

2009年,在臺灣大學出版中心主任項潔教授的協助下,解散前拜託張蒼松先生寫的《種一棵家族的樹》在幾經波折後,終於在921地震10週年前夕出版。這是一本屬於「臨門方案」經驗與「臨門家族」記憶的書,140位「臨門家族」社區代表最後一次集結北上參加新書發表會,互道珍重。

相對目前大臺北地區火紅推動的都市更新,九二一災後的自力更新是一個屬於「非市場導向」的都市更新經驗。九二一基金會從民間的角度建置一個以住戶為中心的自力更新協力平臺,並同時扮演中介、資源與資金提供者的多元角色。目前的「都市更新推動計畫」,雖然號稱準備全方位推動都市更新,包括由「基地再開發」及「重建型」為主的更新模式,推進到「地區再發展」、「地域都市再生」及「整建維護型」的都市更新,並由「投資型」的都市更新推進到「社區自助型」的都市更新。性質接近九二一更新重建經驗的「社區自助型」都市更新,似乎看不到全方位的協力機制,特別是融資機制的設計。

由於老舊公寓大廈與窳陋社區的逐步更新,是國家長期發展所必須面對的課題,因此推動自力更新確實有其必要。然而在立意良好的政策下,政府如何將國家資源從已具投資價值,可由市場機制決定的「區位良好」地區,移轉至略具甚至不具投資價值,市場機制放棄,卻急須改善環境空間品質的「區位欠佳」地區,應該是政府鼓勵推動自力更新、運用國家資源的核心價值。從中底層庶民的需求來看,建立可折衝於政府、更新團體或實施者及專業者間的中介者及協力平台,按部就班地將社區發展與社區營造的理念融入社區,特別著手規劃與社會住宅結合的融資撥貸機制,才能落實從「投資型」都市更新推進到「社區自助型」都市更新的政策承諾。

雖然九二一災後自力更新重建過程,仍有未盡完善的地方,但所留下的經驗,實在有必要拿出來檢討,加以改進應用於「社區自助型」都市更新,甚至是都會型災難重建。

4.3 家屋再造

「築巢專案」中,除協助集合住宅更新重建外,值得拿出來談的是「九二一災區家屋再造方案」。這是針對經濟弱勢受災戶提供住宅重建或重購補助的方案,按照受災戶個別經濟情況提供每戶50萬元或25萬元的補助。為就近運作,也是南投魚池人的同事蔡培慧自動請纓進駐災區,2000年12月在南投中興新村成立專案辦公室,就近先後招募了賴澤君、潘惠英、黃瓊玉、廖宏國、張怡真等同仁,受理申請。推動初期,反應並沒有預期熱絡,部分地方政府及村里長更是袖手旁觀,媒體地方版也動輒出現「口惠不實」、「受惠者聊聊無幾」等極負面的報導。統計一年(至2001年8月)下來,申請並符合補助標準的只有一千戶左右,遠遠低於預期目標。當時之所以希望基層村里長及村里幹事協助,實在是因為村里長最清楚需要協助的弱勢戶在哪裡,而他們會冷漠以待,也是事出有因,情可以理解。九二一地震以來確實有地方鄉鎮首長、公所人員、村里長、村里幹事常為了慰助金及租金的發放、房屋全半倒的判定,被投書檢舉,甚至被檢調單位約談,跑法院,引發一波又一波的寒蟬效應。為了讓更多的受災者了解方案的內容,蔡培慧及同仁開始巡迴災區舉辦說明會,加上2001年7月底的桃芝風災帶給歷經九二一震災重創的中部地區再一次的傷害,就在投入風災搶救、安置的同時,我們再度與地方政府及包括中華基督教救助協會、台灣基督教長老教會等民間團體洽談合作推動「九二一災區家屋再造方案」事宜。在中華基督教救助協會家園再造工作站、台灣基督教長老教會關懷站、生活重建服務中心與部分鄉(鎮、市)公所、村里長的全力動員及總計43場次的說明會下,申請文件大量湧入,最後經審查符合標準的共4,336戶,約占房屋全倒戶數38.935戶的11.14%,遠遠超過一般認知低於貧窮線的戶數比例,其關鍵在於方案的補助標準增列了「情境相同」一項。至於誰來認定「情境相同」呢?九二一基金會自然得尊重既有的社會福利救助審查機制,委請地方政府社工人員來協助,又為擔心地方政府社工人員受到壓力,帶來困擾,我們特別將申請及審查程序訂為:「由鄉(鎮、市)公所受理申請、初審,縣(市)政府彙整複審,經本會決審後核定,並發函通知受補助者。」加上所有申覆文件直接由九二一基金會受理並答覆,無形中減低參與協助方案推動的基層人員的壓力,不少鄉鎮首長及基層村里長在了解九二一基金會勇於承擔的風格之後,更加樂於配合推動,也因此拉近了彼此的距離。

4.4 遷村重建

近20年來,臺灣因災難而起的遷村,可以回溯到1990年歐菲莉颱風災後的花蓮縣秀林鄉銅門村遷村計畫。當時,政府為了安置銅門村12、13鄰40多戶受災者,在現今的花蓮監獄旁興建了一批房舍,供受災村民集體遷住。後來,因為平地工作不易,部分村民重回山上建屋耕作,是國內討論遷村題,經常被引用的案例。九二一地震後,受災的原住民部落或農村聚落中,因部落所在基地滑動,或部落部分基地滑動,或居住地因隔(2000)年大雨引發土石流沖刷破壞,或為安置受災戶需求等,先後經原住民族委員會及農業委員會核定遷村(法規用詞使用「遷住」)或遷鄰或擴增建地計畫的部落或村落,包括中寮鄉清水村頂水堀、仁愛鄉互助村中原口、和平鄉雙崎部落、和平鄉三叉坑部落、仁愛鄉發祥村瑞岩部落、信義鄉潭南部落、和平鄉烏石坑部落等七個案例。不論是遷村部落的數量或戶數,相對於2009年的八八水災,九二一災後的遷村案例確實是小巫見大巫。但絕對不是一些人所說「九二一地震只要原地清乾淨後就可以重建起來的」,甚至直指「九二一沒有遷村議題」、「九二一沒有遷村成功的案例」。在這些案例外,還有因斷層帶禁限建規定、集合住宅倒塌傷亡嚴重導致不願於原地重建等而產生的「以地易地」與「新社區開發」重建,包括成功完成土地交換或取得新社區土地的「東勢鎮東勢王朝一期」、「台中市大坑斷層帶」、「大里市金巴黎社區」、「豐原市水源重劃區」、「斗六市中山國寶」、「斗六市觀邸大樓」及「斗六市祥瑞大樓前棟」等,以及無法實現「以地易地」,退而求其次地透過社區公共設施復建以營造安全居住環境的「霧峰鄉斷層帶山坡地住宅社區」。

時空背景不同,當年的九二一災後遷村過程當然與八八災後遷村作法有所不同。總的來看,九二一災後遷村的實施過程可以分成四個階段:第一個階段是基地的選擇,第二個階段是基地的取得與分配,第三個階段是公共設施的施作,第四個階段是遷住戶住宅興建工程。

一、基地的選擇:雖然是以中央主導為主,但還是有遷住戶自行尋找者,如中寮鄉清水村頂水堀的遷鄰計畫,遷住戶在經過反覆的討論與爭取後,找到村內一塊國有財產局的土地。由於遷住基地大多與原居住地同一生活圈,屬於離地不離村的遷住型態,過程中除瑞岩部落因有較多的基地可供選擇,而有較多的討論外,其他的爭議不多。二、基地的取得與分配:除中寮鄉清水村頂水堀是遷住戶集體向國有財產局承租外,其餘個案因位於原住民保留地範圍,依據原住民族委員會先後依據《災後重建計畫工作綱領》及《九二一震災重建暫行條例》訂定的《原住民聚落重建計畫作業規範》及《九二一震災原住民聚落重建作業規範》規定,由政府出資價購或以交換土地的方式取得,經辦理變更為適當使用分區及使用地後,再依據相關法令規章分配予住戶。三、基地公共設施的施作:公共設施的興建及經費負擔全數由政府負責。四、遷住戶住宅興建工程:由於九二一災後政府把住宅重建定位於私有財產的處理,所以只針對符合農委會及原民會訂定的住宅興建獎勵要點者,提供每戶20萬元的補助,不足的部分必須自行申請九二一優惠貸款,並由政府提供利息補貼以及貸款信用保證。

開始的三個階段是政府預算執行的範圍,也是政府相對熟悉的業務,照理講,是不該有問題才對。但在臺中縣和平鄉的雙崎部落及三叉坑部落兩個案例中,卻出現土地徵收程序不夠完備的瑕疵,導致房子蓋好了,遷住戶也都早已經入住,但是土地產權還是沒能過戶登記。在產權不完整、沒有辦法向銀行貸款的情況下,導致「在沒有弄清楚重建資金在哪裡,就在鄉公所主導下與營造廠簽約開工」的雙崎部落9戶遷住戶,因積欠營造廠商部分工程款差額,得常跑法院。

或許你會質疑,「九二一災區333融資造屋方案」不是可以先提供資金給部落清償廠商的工程差額?沒錯!「九二一災區333融資造屋方案」確實可以。然而在雙崎部落出現問題轉向九二一基金會尋求協助之前,位於仁愛鄉的中原口部落雖然土地徵收與分配都已確定無誤,卻因未妥善規劃建築工程資金來源,就率爾簽約開工,加上原民會承諾提供的資金落空,導致資金短缺,營造廠商因而停工的窘境。由於中原口是第一個尋求協助的原住民部落遷村計畫,九二一基金會自然樂見其成提供協助,沒想到同意且有義務協助遷住戶辦理貸款的原民會卻轉而不積極,加上金融機構對於原住民遷住戶的債信能力有疑慮,以及對主管原住民貸款信用保證業務的原民會代償效率低落有所不諒解,幾乎沒有金融機構願意承貸。諸多因素疊加在一起,使得僅僅16戶的遷住計畫,從取得使用執照後,以至於完成貸款,協調的時間就花了40個月(2003年1月~2006年5月),令人氣結。過程中還出現原核定遷住戶身亡後的繼承問題。

在一開始的合作並不順利的情況下,對於和平鄉公所提出的雙崎部落資金需求,九二一基金會除了婉拒,並透過「九二一災區家屋再造方案」及引介外部資源提供每戶近50萬元的補助外,只能請鄉公所直接找原民會協助處理。至於,土地移轉的問題,則促請鄉公所、縣政府及中央主管機關重視,卻一直沒有結果。

同樣是土地產權有問題的三叉坑部落45戶,卻又有不同境遇。三叉坑部落因為遷村基地取得過程並不順利,公共設施一直拖到2003年才完成。起步較晚又碰上建材價格上漲,加上族人已經理解到原住民辦理貸款不是那麽容易,貸款利息也是沉重的負擔。後來,在各界的鼎力協助下,除了幾位經濟條件比較好,手頭有積蓄的族人外,其餘族人決定用多少補助款蓋多大規模的房子。也就是說,三叉坑部落的45戶遷住戶是在無貸款的情況下完成住宅重建。雖然重建過程因為建材價格的不斷上漲,部分房子內裝在落成時有些簡陋,也能坦然接受「慢慢存錢充實」。由於沒有貸款壓力,部落年輕人反過來擔心如果產權完整,會不會有族人把房子賣掉或者拿去抵押辦理貸款,最後淪為拍賣的悲慘結局,因此遊說族人認同土地產權沒有登記也沒關係的觀念。所以算是一種有瑕疵或不完美的完美。三叉坑部落起步晚,過程坎坷,但是遷住戶自主地參與建築師規劃設計、自行辦理發包與監工,算是九二一遷村相當具有代表性的案例,因此過程培養出來的部落年輕人陳建治先生,也在財團法人至善社會福利基金會社工督導黃盈豪先生的協力下,建構出名氣響叮噹的大安溪達觀部落廚房。

災後需要遷村的族群,通常具有社經條件相對弱勢的特性。面對遷村,最需要協助的部分其實就是住宅重建階段,偏偏政府的思維,是把弱勢者的協助需求推給市場融資機制。災後不久,就頻頻出現過度渲染優惠貸款及信用保證加持效果,進而畫大餅給承諾的場景,不斷誤導遷住戶以為向銀行申請貸款,取得重建資金不會有問題,進而在重建資金在哪裡都不清楚的情況下,就在鄉公所的主導下與營造廠簽約開工,七個案例中,雙崎部落、中原口、瑞岩部落都是如此。

這種由鄉公所主導的發包方式,在九二一基金會推出「九二一災區333融資造屋方案」以類似「臨門方案」的方式提供遷住戶無息融資後,有了改變。九二一基金會鼓勵遷住戶自主籌組遷村推動委員會,並由九二一基金會提供委員會運作的行政費用補助。委員會經過民主程序遴聘建築師,即使是之前就已由鄉公所遴聘的,也都願意就建築設計與建材選用等與遷住戶充分溝通與討論。案例中的清水村頂水堀、三叉坑部落、瑞岩部落、潭南部落、烏石坑部落等都是如此。

瑞岩部落遷住戶高達139 戶,是九二一遷村案例戶數最多者,也是最為坎坷者。由於遷村基地靠近北港溪上游谷地的紅香溫泉,規劃階段就出現發展民宿的想像空間,大坪數的建物設計就擺入基地規劃圖,也不管資金哪裡來,就為了工程誰來發包吵到黑函滿天飛,發包後承攬廠商先以公共工程有瑕疵為由,後來又以建材價格上漲為由拒絕履約進場施工。2004年七二水災,發展民宿的願景破滅,我幾次上山與遷住戶懇談,勸服族人要體認貸款困難與利息負擔沉重的問題,建議大幅度調整建築規模、設計與建材。在族人認同後,遷住戶重組遷村推動委員會,由高明德先生擔任主任委員,重新與建築師討論,並公開辦理發包,歷經三次流標後,雖然順利發包,但得標廠商卻於動工前倒閉,所有的努力泡湯。之後,因九二一基金會解散在即,經與遷住戶協商後,遷住戶希望由南投縣政府來協助挑重任。幾年來,因為部落出入的主要道路-力行產業道路經常崩塌,幾次再發包卻連番流標。直到最近才順利發包,得標廠商也已進場施作,可望在2011年完工。是九二一基金會存續期間有過承諾,卻唯一沒有在存續期間完成的遷村案例。

頂水堀是九二一震災後唯一位於非原住民地區,且是由散居在中寮鄉清水村山區的村民因居住地受土石流破壞而自行發動,後經政府核定的遷鄰計畫。計畫初期,遷住戶就鎖定村內一塊屬於國有財產局、可供建築的用地作為基地,並組成遷鄰推動委員會進行內部溝通與外部對話。過程中,遷住戶因遷住基地的承租、規劃與公共工程施作問題,與縣政府有一連串的衝突與對立。所幸在多次協調後,爭議不斷的公共工程終於完工,並順利展開接續的住宅工程。是九二一遷村案例中歷時最短、相對問題最少的一個。其中的關鍵就在於內部的溝通、協調與整合能力,老中青三代一團和氣。全景傳播基金會黃淑梅小姐花了三四年的時間,把遷鄰過程記錄下來,就是獲獎無數的紀錄片《寶島曼波》。遷鄰推動委員會的主任委員,也是《寶島曼波》的主角之一許清波先生已於2007年5月過世。

潭南部落遷村計畫是原民會為安置潭南部落九二一震災與桃芝風災受災戶而向私人價購土地,再以土地開發成本計算售價後,讓售給受災戶興建住宅的「擴增建築用地計畫」,於2002年3月5日經行政院核定納入「九二一震災原住民聚落重建計畫」。這個計畫起步較晚,建築基地的鑑界及公共設施施作也是問題多多。所幸遷住戶自組的推動委員會,在主任委員古賢明先生的帶領下,循民主機制確認建築設計及工程發包,始得這個累積幾個案例的經驗後,最後一個推動的計畫,得以在解散前完成。

每一個案例境遇不同,要能整理然後給九二一遷村一種說法,似乎有點困難。但我相信,災害後的原住民,絕對擁有「那裡跌倒、那裡爬起來」,胼手砥足打造自己家園的能力。政府、協力者,務必在原居住者確認遷村意願前,多預留一點空間,共同建制一套「慢慢來比較快」的作法,多一些溫柔,不要「該快的太慢、該慢的太快」。

五、九二一基金會的熄燈與個人感想

九二一基金會存立期間原訂五年,屆期前,行政院為了配合《九二一震災重建暫行條例》施行期間由原訂五年修訂為「於到期前經立法院同意,得再延長一年」,並經參考日本阪神大地震復興基金十年期程的規劃,於2004年8月23日指示,將九二一基金會的存立期限延長為10年(1999-2009),並在兼顧社會觀感下,將原章程關於九二一基金會解散清算後剩餘財產的歸屬,由國庫修訂為財團法人賑災基金會。章程修訂過程,內政部一直希望九二一基金會能夠參考日本「住宅及都市整備公團」,以累積的都市更新重建經驗為基礎進行轉型。但是在幾次討論後,還是擔心社會觀點不佳,沒能獲得共識,我個人也覺得不妥。2007年初,有鑒於重建業務漸告尾聲,我們開始有了提前解散的想法,加上行政院也有相同的打算,希望九二一基金會剩餘的財產能趕快歸屬賑災基金會,以便能統合運用民間資源。行政院秘書處於2007年4月11日來函指示九二一基金會修訂捐助暨組織章程提前辦理解散。2007年8月31日第3屆第2次董監事聯席會通過章程修訂案,將存立期間調整至 2008年6月30日止,並同意南投辦公室提前自2008年1月1日起停止運作。縮短運作期程雖然早在我們的規劃中,但行政院的處理依據是源自協商2006年12月26日恆春地震災後復原重建會議的結論,內政部的來函甚至白紙黑字:「貴會在與財團法人賑災基金會未完成合併移交前,倘財團法人賑災基金會對於運用資金發生不足時,視需要提前移撥基金予賑災基金會,以應急需。」其過程與態度相當粗糙。當次的董監事聯席會議也針對行政院與內政部的額外要求予以婉拒,決議該部分不宜列入修訂條文,請財團法人賑災基金會於有所稱資金發生不足的情形時,提報計畫與經費需求,送董監事聯席會審議。這段插曲,就不難看出九二一基金會與政府的關係,需要的時候「手心手背都是肉」,不需要的時候「手心是手心、手背是手背」。

2008年7月1日解散日起,我們以最快速的動作將辦理「臨門方案」及「333融資造屋方案」所取得的2塊空地、111戶建物及其土地,價值為4億2,221萬2,287元的不動產,以及衍生的債權與抵押權一併移轉給賑災基金會。

10月30日,臺北辦公室舉辦「卸牌.熄燈Say good-bye」儀式,結束九二一基金會的業務運作。為了避免「落人口實」,我們也在熄燈當日先把剩餘現金中的45億元移交賑災基金會,其餘部分則依會計師建議先行保留以備稅賦或債務之需。至於運作期間的文書往來、業務資料及網站訊息等,則委請臺灣大學數位典藏研究發展中心予以數位典藏,永續留存供作後人參考使用。

接下來,就剩下委託勤業眾信會計師事務所代辦的清算程序。由於前置作業準備得宜、資金流向及帳目清冊管理得當,清算程序非常順利,終於2009年5月15日清算完結,經呈報臺灣臺北地方法院民事庭後,於2009年11月5日准予備查,11月17日完成清算終結登記。至於剩餘的現金加計該期間所產生的利息計3,051萬9,225.5元,則於確認清算完結無誤,且無其他稅賦及債務負擔後,於2009年4月30日全數移撥給賑災基金會。

不管是計算至稍早的卸牌熄燈日或稍晚的清算終結登記日,我的九年或十年重建工作終於卸下,成為九二一基金會的關門者。我只能說:「卸下九二一基金會的責任,劃下一個不完美的句點;九年的投入不能讓每一位受災戶滿意,但總是在盡心盡力後,讓埋怨降到最低。」卻不能說:「九二一重建工作已告一段落。」連卸牌熄燈後的謝辭都要如此小心,實在是過去幾年有太多的「不解」,雖然最後都是「過了就好」,卻是忍耐力的一波波考驗。管理運用民間捐款的「財團法人九二一震災重建基金會」簡稱「九二一基金會」,行政院依據《九二一震災重建暫行條例》設置的「九二一震災災後重建推動委員會」簡稱「九二一重建會」,九二一重建會主管一個特別預算設置的「社區重建更新基金」,常被簡稱為「九二一重建基金」或「重建基金」。到底誰是誰?搞不清楚的就是搞不清楚。非災區民眾搞不清楚就算了,災區民眾搞不清楚者也比比皆是,臺北的媒體、民意代表、電視名嘴不清楚就認了,讓我最難過的執政黨行政首長,除了游錫堃及直接參與重建的官員外,搞不清楚的絕對多過清楚的,甚至壓根不知道有一個九二一基金會。也許是我們太安靜的關係。因此被罵錯或錯罵成了九二一基金會的宿命。還有,就是每年逢九二一周年就要演練一遍的「九二一重建進度檢討」及「九二一捐款流向質疑」,以及每年立法院預算中心總要提出的「政府投資財團法人逃避監督」報告。每年二次,警報響起就得小心因應,以免被颱風尾掃到。九二一捐款流向沒交待清楚或亂用被批評、被檢討是應該的,問題是質疑的人就是很順口的一桿子打翻一船人:「捐款流向有問題!」到底是哪個單位有問題?就是「捐款流向有問題」!九二一基金會因為目標明顯,就得被親戚朋友告知某某某說你們捐款管理有問題。除了百口莫辯外,還是百口莫辯。除了「過了就好」外,還是「過了就好」。而立法院預算中心的報告就是把九二一基金會的成立過程寫一遍,為何不受立法院監督寫一遍,再把監察院2000年8月1日第3屆第37次會議對行政院提出的糾正案再提一遍。

一次最為嚴重的情況是發生在2003年9月18日,中國時報第13版出現斗大標題:「比起慈濟 921重建基金會績效難堪 在野立委監督小組抨擊執行率相去甚遠 行政與行銷費用卻超出甚多 指為自吹自擂的政治宣傳」。細看內文,立法院「九二一重建監督小組」記者會的批評,包括人事費用及行銷費用過高等,所指應為九二一重建會主管的「重建基金」,與「九二一基金會」無關,卻被記者活生生的加上一個「會」字,上了編輯臺更變成「九二一重建基金會」。一大早,看到這個荒唐的報導,除了立即向報載發言委員表達不滿外,並請殷琪董事長提出要求中國時報更正的抗議。當天中午,除了立委派國會辦公室主任拿著質詢稿前來說明質詢內容是「九二一重建基金」外,中國時報也在隔天同版面同篇幅作出「平反式」的報導,標題為:「震災重建基金會 端出成績單 補助六千餘戶修繕 促成三十棟集合住宅大樓動工重建 不滿遭在野立委批為進度不彰的元凶」。有看到9月18日報導、沒看9月19日報導的人,就是認為九二一基金會很壞。臺灣話講,氣死驗無傷。

就這樣,冤屈委屈,要能完全沒一點怨,實在是太虛偽。我告訴朋友,我不是聖人,我只是走過九二一重建「剩」下來的「人」。即便有怨,但我不後悔走過九二一重建路。畢竟這一路下來的點點滴滴,讓我有許多的學習、見識與成長。把做好九二一重建工作當作是我的使命,就成為我可以一路挺下來的原動力,特別是越到後頭,越孤單的時候,我更提醒同仁,也提醒自己,雖然我們來不及參與九二一基金會的開始,但一定要有終,要自己寫歷史。

我在2008年6月16日今周刊第599期「話題人物」的專訪時,被採訪記者陳免問到幾年下來的感想,我就用了「有怨無悔」來回應,或許這四個字真能詮釋我的重建之路。

2009年8月7日回臺南祭拜母親忌日,碰上莫拉克颱風,當了3天泡著水、沒水沒電的「災民」,直到8月10日晚間大放光明後打開電視,看到社會愛心再現。延續過去的經驗,我知道警報又要來了,連夜寫了一篇短文:《讓921民間愛心得以持續發光發熱》,把九二一基金會解散清算後剩餘45億3千萬現金及4億2千萬不動產已交給賑災基金會再說一遍,也把為何會有剩餘財產的緣由再說一遍,更特別提醒「剩下」捐款絕對不是九二一基金會不做事的「結果」!若要進一步了解九二一基金會的捐款流向,請參考http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/。隔天一大早,透過簡訊請幾位部落客高手代為傳播。結果呢?還是有「白目」十足者,斷章取義,只講九二一捐款還剩下45億多,然後就是跟著起鬨的「小白目」。我實在沒有能力去理解這些人的心態,多看幾個字有那麽困難嗎?不過,八八水災後也有過去以來我想像中較為不友善的人,在深入了解比較後,反而講出令我感到欣慰不已的話,還真有那麽一點遲來正義的滄桑。

看來,自己寫歷史還不夠,得繼續活下去,「維修」歷史。

六、九二一、五一二地震與八八水災

2008年5月12日中國發生大地震,五月下旬我接受中國南都公益基金會邀請前往北京、成都及香港進行九二一重建經驗交流。此趟行程距離上一次去中國已經超過20年,由於上回入境中國是從深圳搭乘火車夜行前往長沙,這趟行程則是由香港飛北京,路途之遙遠,看著錶,已經三個半鐘頭了,卻仍然到不了北京,同樣的時間由臺灣飛日本北海道都足足有餘,讚嘆「中國很大」之餘,「臺灣很偉大」的感觸油然而起。由於臺灣與中國是兩個政經體制完全不同的國家,面對災情數倍於九二一地震的512大地震,隔天一大早的演講要如何開場?臺灣的九二一重建經驗能適用嗎?過去我們不喜歡別人指指點點,現在更不應該去對別人指指點點,謙卑以對,決定以飛行經驗而來的感觸「臺灣經驗,杯水車薪」作為我的開場白。兩天的交流活動後,5月30日傍晚飛往成都,飛機起飛後過了十幾分鐘,透過窗戶往下看,竟然還在北京城上空,回顧兩天交流過程,看到比我想像中強很多的中國NGO活力,「杯水車薪」恐怕還不夠謙虛,應該是「臺灣經驗,滄海一粟」。

六月底受友成企業家扶貧基金會之邀,再度前往成都。雖然這趟交流如同上回一樣,是在幾經「盤查」後才勉強成行,但不同於上一趟,這回終於得以「特准」前往災情最為嚴重的綿竹市、漢旺鎮,眼前所見情境已不是「震撼」兩個字足以形容,不僅災情如此,還包括透過「對口支援」火速進行的過渡性安置措施及復原計畫。回臺後,我除確認「臺灣經驗,滄海一粟」的基調外,也認知到與其有限度的面對面交流,不如好好經營九二一基金會解散後典藏的網頁。2008年7月起,我以九二一基金會典藏資料為基礎,用了不少時間把我個人過去幾年的觀察學習與經驗交流放到網頁上;2009年八八水災後,我再把八八災後的救災、安置及重建議題,以及民間聲音加進來,希望這個網頁能慢慢充實累加成為未來想要找尋九二一及八八重建資訊的重要網頁。二年後,接待來台訪問的四川社科院的郭虹教授,了解汶川大地震災後重建進度後,我更確認這樣是對!

相對體制相同、受災情境不同的臺灣八八水災,九二一重建卻是「臺灣經驗,像海底的一粒沙」。這是我一年多來對八八重建的觀察心得。由於水災後,輿論一直拿九二一地震災後政府的應變措施及救災速度,對照並批評政府於八八水災後的反應,從是否發布緊急命令、啟動國安機制、派遣兵力等,以至於剪頭髮、父親節吃飯、我不是來了嗎。我不曉得是否比過頭了,搞到後來就開始有人去強調「九二一」與「八八」的不同,說一個是地震,一個是水災,不一樣;說一個是房子倒了原地清乾淨後就可以重建起來、一個是土地流失了必須另外找地重建。後來,官方的「災滿半年重建成果報告」也出現一連串的「921重建執行比較」,從「從暫行條例制定及修訂」、「重建會成立」、「重建會辦公室掛牌」、「移緩濟急」等,比到「特別預算審定」,又扯到「九二一」的組合屋、築巢專案(災後2-3年)與「八八」中繼屋、永久屋(半年後完成),結論是「依據災防法啟動重建政府動作遠較921地震迅速」。

八八水災後,有九二一地震的受災者打電話給我,甚至有幾位前災盟的幹部來臺北找我,要我出來把九二一重建經驗傳承下去。我真的無言以對,或者只能安慰他們,現在的政府會做的很好,不用擔心,我會持續關心並觀察後續的變化。後來,在九二一基金會典藏的網頁加入八八災情與重建相關資料、提供受災者或關心者法律見解等等,大概就是我能做的。

由於自己有過參與災後重建的經驗,了解為政者與管理者的難處與辛酸,八八水災以來,即使有發言或必須訴諸文字,也都非常謹慎小心,避免傷人也傷己。因此我只「被動」的就一連串的「比較」中牽扯到九二一災後重建及偏頗的部分,表達一點平衡的說法。其他的,我就不要講太多。

一、把九二一災後制定並經修訂的《災害防救法》條文,與九二一災後發布的《緊急命令》逐條比對,不難發現唯一有差的就是「國軍支援」。九二一《緊急命令》是採用「調派制」,《災害防救法》是採用「申請制」。總統是三軍統帥,下達指揮就可以補足的落差,有必要因此而發布緊急命令嗎?而且我也看不到呼籲要發布緊急命令的人,對緊急命令的內涵有具體的想法。

二、八八水災的主要災區位於偏鄉山林深處,救災過程受限於天候,難度確實很高,不當的指責對第一線救災人員其實很不公平。

三、官方的「災滿半年重建成果報告」將「重建會辦公室掛牌」寫成「九二一是89年5月30日(災後第251天)」,「八八是98年9月12日(災後第28天)」。所稱「89年5月30日」是政黨輪替後行政院依《九二一震災重建暫行條例》規定重組九二一重建會並在中興新村重新掛牌日(更精準的日期應該是6月1日才對),事實上九二一地震後第六天(9月26日)就宣佈成立九二一重建會,由蕭萬長院長擔任主任委員、劉兆玄副院長擔任副主任委員兼執行長,9月27日召開第一次會議,9月28日於臺中市警察局設置單一窗口的中部辦公室。

四、官方的「災滿半年重建成果報告」將「移緩濟急」寫成「九二一是89年2月3日(災後第135天)」,「八八是98年9月28日(災後第20天)」。所稱「89年2月3日」是《九二一震災重建暫行條例》公布施行日,實際上九二一地震後政府可以透過「移緩濟急」措施籌措救災經費是明定在9月25日發布的《緊急命令》第一點,另所稱「98年9月28日」則是《莫拉克颱風災後重建特別條例》公布施行日,事實上《災害防救法》第四十三條第二項已明定:「各級政府編列之災害防救經費,如有不敷支應災害發生時之應變措施及災後之復原重建所需,應視需要情形調整當年度收支移緩濟急支應,不受預算法第六十二條及第六十三條規定之限制。」也就是,災害後立刻啟動「移緩濟急」措施已有法源,與特別條例沒有關係。

五、我在九二一基金會2002年出版的《捐款運用報告》裡頭,分析九二一災後住宅重建政策時,就已經提到政黨輪替前後,政府的災後住宅重建政策是有相當程度的延續性。生活重建部分,除了南投縣政府於2002年將生活重建中心業務撥交給鄉鎮市公所,不再委託給民間團體辦理外,其餘縣市政府及中央政府的政策延續性絕對是不在話下。只要有演講場合,我也都會強調九二一災後國民黨因長期執政所累積的應變能力,包括第一時間發布的《緊急命令》,擬定的九二一優惠貸款機制及《災後重建計畫工作綱領》,政策引導集合住宅以都市更新方式辦理重建,以及政權移交前夕公布的《災後重建政策白皮書》,雖不見得可行或可落實,確實有其前瞻性與理想性。尤其是中央銀行所提出的九二一優惠貸款機制,竟然可以在歷經十年後,還能讓當時秉持的原則如此圓滿並一以貫之。又如新社區開發的用地取得,《災後重建計畫工作綱領》提到得採市地重劃、區段徵收或跨區市地重劃、跨區區段徵收等方式辦理,《九二一震災重建暫行條例》制定時限縮到以協議價購公營事業土地為主、私有土地為輔,協議不成再實施徵收;後來修法再把土地重劃或區段徵收方式放回去,花了不少時間去制定作業辦法,結果呢?新社區開發用地最後還是以協議價購公營事業土地為主、私有土地為輔,其他?市地重劃或區段徵收等手段,都只有束諸高閣,白忙一場。所以國民黨執政階段對九二一重建所奠下的基礎,回顧、檢討起來,還是有其可取之處,不應該視之如蔽屣。

六、九二一地震後民間踴躍捐輸,民間捐款大部分用到校園重建與組合屋興建,用於住宅重建的則以九二一基金會為主,加上九二一災後第一時間對於受災者重建家園是以提供優惠貸款、補貼利息來定調;換言之,受災者是必須自己出錢重建家園,沒有免出錢的住宅可以分配;八八水災後民間一樣踴躍捐輸,過去大家熱情參與的校園重建,因受損情況相對較低,加上國內知名慈善團體在第一時間就向政府高層提起可以在最短時間內完成「永久屋」並「無償提供給災民」,定調之後,絕大部分的民間資源紛紛投入興建永久屋,受災者無需付費即獲分配永久屋。由於九二一災後家園重建以利息補貼為主,部分補助為輔,以此為基礎設計「臨門方案」,使得當年的愛心捐款得以因循環而留存使用到八八水災。若不作背景說明,只是拿時間快慢作比較,對九二一地震受災者情何以堪。

七、八八水災後第一時間就推出「三擇一」安家計畫,受災者可以在「組合屋安置」、「租金補助及生活補助」及「重建或重購住宅及修繕住宅貸款利息補貼」擇一提出申請。基本上就是記取九二一災後安置經驗的積極做法,確實值得鼓勵。然而,「三擇一」安家計畫推出後不久,卻見組合屋興建計畫急轉彎。雖然政府高層還是喊出「永久屋組合屋雙線並進」,但實際上是「組合屋喊卡,改建永久屋」。也就是中期安置所需的組合屋改以閒置營區取代,永久屋完成後直接由營區轉入永久屋。對或錯,我不予評論。只是因為有人在「要永久屋不要組合屋」的論述中,一再去強調九二一組合屋政策有問題,組合屋是不好的,讓我不得不要為當年的組合屋政策說說話。當年出現組合屋興建過剩是事實,但會有組合屋過剩的原因有二:一是因缺乏整合,導致「爭建組合屋」,當時擔任行政院劉兆玄副院長就曾針對爭建組合屋的現象對媒體表示(註10),組合屋不是先蓋好,誰便是「最有愛心」、「最有效率」,這個工作不能有「比賽」心理,否則造成浪費及供需失調;二是在預估組合屋需求後再推出租金補貼政策,原來想申請組合屋的受災者急轉彎跑去申請租金補貼,一來一往造成組合屋供過於求。按照1999年11月29日的統計數據顯示,已計畫興建的組合屋共5,106戶,完工者有2,989戶,申請進住者共3,883戶,然實際進住者卻僅有2,235戶。同一時間,災區路旁與空地出現不少搭建帳篷的民眾,雖然其中有不少是不符合進住組合屋資格的人,也有一部分是已經領取租金補助者,這種帳篷林立的場景讓當時的政府背負安置績效不佳的指責。為解決組合屋供給過剩的問題,並化解社會對政府安置績效的疑義,九二一重建會再於1999年12月1日以「有效運用剩餘組合屋及適時發揮社會救助功能」作為理由,公布《剩餘臨時住宅配住實施要點》,將剩餘的組合屋用來安置承租的房屋在九二一地震中全倒或半倒的弱勢戶,以及其他經縣市社政主管機關調查評估屬於緊急個案或確實有居住需要者。簡單講,在組合屋過剩下,又為避免資源浪費,將剩餘的組合屋轉用來作為社會福利用途。好像也沒有錯!如此一來,又埋下了後來政府為搬遷整併及拆除組合屋所引發的爭議。我認為這個部分,最受委屈的是當時擔任九二一重建會執行長的郭瑤琪女士,基於政策的延續,只能忍氣吞聲被冤枉,當年用一根手指頭罵人的人,似乎沒有回頭去看歷史。總的來講,以「家戶」為基礎興建組合屋提供受災者中期安置的措施,可以讓受災後的情緒沉澱下來,慢慢思考未來的重建方式與方向,並沒有不好。至於組合屋供需問題?組合屋居住品質問題?其實只是技術面的問題而已。

延續八八災後持續關心八八重建的自我承諾,目前的情況往下會如何變化,只有再觀察。現有的成果是否就是成果?現在的批判是否就是批判?一切都還言之過早。

最近偶爾會聽到有九二一重建戶受大環境欠佳、收入不穩定的影響,出現繳不起重建貸款利息的情形,甚至遭到假扣押、拍賣。我很難過,是不是少幫他們做了些什麽?更難過,我現在已經不能再幫他們做什麽?已經11年,功過是非都還待考驗,何況是八八災後還不到兩年,如何蓋棺論定?

註1:關於白河的紀錄片,有莊華堂編劇、媛妹導演〈白河歲月蓮花情〉,後壁則有顏蘭權、莊益增編劇、導演〈無米樂〉。
註2:反七輕或稱為反濱南,指反對「濱南工業區開發計畫」。該計畫於1994年由東帝士與燁隆集團提出,計畫在臺南縣七股潟湖與沿海地區填海造陸,開發七輕石化煉油廠、大煉鋼廠與工業港。經過蘇煥智及環保團體十多年的努力,在臺南縣政府明確表示反對所管領的公有土地編定為濱南工業區用地後,內政部於2009年9月1日依據《區域計畫法》函請經濟部駁回開發計畫,並宣布濱南工業區土地申請報編案於內政部的處理程序業已終結。2009年6月內政部審議通過在當地成立「台江國家公園」。2009年12月28日正式掛牌成立。濱南工業區開發計畫已經終結,正式走入歷史。參見謝志誠,〈濱南工業區開發計劃走入歷史,最後記事〉,網路資料:http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/mypdf/pinanend01.html。點閱日期:2010年11月2日。
註3:蘇煥智是七股鄉城仔內人。
註4:八八水災,指2009年8月初影響臺灣的中度颱風莫拉克(MORAKOT)所帶來的豪雨。參見TDB防災颱風資料庫網頁「颱風資料庫」,網址:http://rdc28.cwb.gov.tw/,點閱日期:2010年11月2日。
註5:屏東縣政府在921大地震後認養埔里鎮,鍾佳濱及周克任為屏東縣政府機要秘書及秘書,廖嘉展是新故鄉文教基金會執行長。
註6:董事長辜振甫先生及副董事長王金平院長於2000年12月請辭,行政院改聘殷琪小姐擔任董事長,瞿海源教授及陳長文律師擔任副董事長。後經第二、三屆董事會推選續任至2008年7月1日基金會解散日止。
註7:關於「築巢專案」系列方案,詳見財團法人九二一震災重建基金會網站資料,網址:http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/2.html,點閱日期:2010年11月2日。
註8:關於「九二一災後生活與社區重建123協力專案」系列方案,詳見財團法人九二一震災重建基金會網站資料,網址:http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/2.html,點閱日期:2010年11月2日。
註9:2008年5月12日發生於中華人民共和國四川省汶川縣的地震。
註10:黃恩齡,《劉兆玄:蓋臨時屋不能有「比賽」心理》(臺北市:中國時報,88年10月02日)

謝志誠教授︰自經區逐步鬆綁 中資恐買下台灣

自由時報記者鄭琪芳/專訪2014.07.28

立法院第二次臨時會將再度審查「自由經濟示範區特別條例」,台灣大學生物產業機電工程系退休教授謝志誠表示,自經區是到處開枝散葉式的開放,並准許輸入包括八三○項農產品在內的兩千多項中國管制性物品、放寬中國人士來台規定,很難不被認為是「服貿、貨貿後門條款」。他認為,自經區只是起個頭,若多數人還是無感,進一步的鬆綁將隨之而來,「用錢買下台灣」的說法也非無所本。

記者問:馬政府推動自經區,但現有工業區與園區使用情況如何?

謝志誠答:過去政府開發及編定的各類園區、工業區、非都市地區丁種建築用地等,總面積達八.二萬公頃,相當於三一七○個大安森林公園或三個台北市;但相關使用情形很難取得,導致民間質疑很多是「蚊子園區」,廠商卻還埋怨土地不夠用。

根據一○三年度立法院預算中心總預算評估報告,當前各類園區與工業區的使用狀況至少有三個疑慮:部分開發中工業區未租售土地比率偏高;部分工業區有土地閒置情形,無法有效提供廠商使用;部分工業區雖已招商,廠商卻未進駐設廠,恐有養地之虞。因此,政府應全面清查既有園區與工業區的使用狀況,而不是繼續讓台灣到處都是「區」。

重大投資名義擴編 照樣圈地

問:自經區的一大疑慮就是土地徵收,可能形成新的「圈地運動」?

答:大埔強徵農地事件爆發後,社會對政府與民爭地的作為已相當反感,政府卻仍把土地徵收、環評與土地變更程序簡化等放入自經區條例,外界自然會質疑新一波「圈地運動」將再起。國發會雖承諾刪除環評等「平行與聯席」審查的規定,以減輕外界對都計及環評聯席審決的疑慮,但保留非都市土地示範區開發計畫「一級一審」(地方收件、中央審查)規定。

不過,現行法規就有「平行與聯席」規定,若未來仍將「示範區開發計畫」認定為「重大投資開發案件」,國發會的退讓只是虛晃一招。此外,自經區雖刪除以「徵收、區段徵收」取得私有土地,但自經區的申設還可利用既有園區或工業區擴編;法界人士認為,依現有法令,只要繞個彎,還是可透過「徵收、區段徵收」取得包括農地在內的私有土地。

問:自經區的設計是否有「空白授權」的疑慮?

答:按照政府的規劃,自經區有兩種,一是第一類示範事業從事產業活動的「實體自經區」,一是針對第二類示範事業量身打造的「虛擬自經區」。由於政府未清楚說明實體自經區要引進哪些產業?如何與區域平衡及地方產業發展連結?加上其申設資格條件、區位、規模、程序等,均授權經濟部擬訂,申設者可能憑本事大做文章。

空白授權 自經區成特權專區

從執政黨動輒以「不支持就劃掉」的態度來看,自經區要不被當成政治籌碼也難,以後是否淪為「不聽話的沒有、聽話的多拿幾份」或「通通有獎」?況且,若利用既有園區或工業區申設,如何平衡一牆或一路之隔因適用法規不同而產生的差別待遇?

另外,虛擬自經區不以實體自經區為限,採指定試點方式,但如何指定?原則為何?卻連提都不提。因此,比起實體自經區的空白授權,虛擬自經區的指定可能有過之而無不及,所以有人半開玩笑地說:「搞不好你家樓上就是自經區!」

問:自經區開放國際醫療、教育創新等產業,並擴大租稅減免、引進外籍人才等,有人稱為「服貿、貨貿後門條款」?

答:從自經區申設方式來看,可說是到處開枝散葉式的開放,加上要引進的服務業示範活動、範圍等都空白授權訂定,因此延續「黑箱服貿」的印象,要國人不認定為「服貿、貨貿後門條款」,真的很難。甚至,自經區條例尚未送到立法院,政府就已在去年十一月修正發布「大陸地區人民來台投資許可辦法」,放寬投資自經區示範事業的限制。

對其他國家貨品、人員的開放及租稅減免,自貿港區條例早就有了,自經區進一步開放的都與中國有關,包括:中國營利事業準用「外國營利事業自行申設或委託區內事業儲存或加工,外銷免營所稅、內銷僅針對超過當年度銷售總額十%課稅」;區內事業准許輸入包括八三○項農產品在內的二一八六項中國管制性物品;放寬中國人士來台規定。

目前利用自貿港區搭配前店後廠,農業加值早就可以上路了,何必要有自經區?說穿了,還不是要開放八三○項中國農產品及排除「野生動物保育法」限制,難怪被質疑「就是要加值中國農業」。

從馬政府的一連串動作來看,架空台灣法規,對中國人流、物流與金流管制的鬆綁,自經區只是起個頭,如果多數國人還是無感,那麼進一步的鬆綁將隨之而來,用錢買下台灣的說法也非無所本!

問:若行政院版自經區條例通過實施,對台灣影響為何?誰可得利、誰會受害?

答:行政院版本一旦通過,勢必掀起新一波圈地運動,自經區將四處開枝散葉,嚴重扭曲「示範區僅是小範圍試點開放」的本意;加上自經區大幅架空既有的法規,此例一開,必有後續,將影響國家經濟與社會的正常運作。

而只談租稅優惠,不談產業發展策略,連引進產業內容都空白授權,無異讓自經區成為新一代特權專區、租稅天堂、甚至是中國人士來台工作及居留的特區。獲利的是有能力進駐的財團,底層社會能分多少羹湯?「自由化」或「國際化」變成「財富集中化」的代名詞。

問:自經區政策應如何調整修正,才能消除疑慮?

十點建議修正調整 消除疑慮

答:我有十點建議:一、定期提出影響評估報告,包括參與國際區域性經貿整合的進度報告,以及社會衝擊影響評估報告。二、修正主管機關為國發會。自經區從草擬、「指揮」國民黨團修正,到出面辯護都是國發會,且涉及事項橫跨許多部會,應由國發會負起成敗責任。三、刪除新設自經區條文,以既有園區與工業區為優先考量,避免「處處是園區、處處是閒置」的歷史重演。四、自經區設置應配合產業發展策略。五、農業加值不容傷害台灣農業,刪除開放中國管制性農產品進入的條款。六、不應排除野生動物保育法規範。七、示範事業要有助國內就業與所得,引進的示範事業範圍等訂定機關應提升為「主管機關會同各該中央目的事業主管機關」,且相關審查應納入衝擊影響評估。八、避免管理機關擴權。九、國際醫療機構應與自經區脫鉤,避免醫療非營利與人命不分貴賤的核心價值遭摧毀。十、專業服務業(會計師、建築師、律師)回歸現行法規,刪除相關條文。

以救災啟動農村的復興

與粗壯、樸實的外貌相符,新任「九二一震災重建基金會」執行長謝志誠給人的印象是沉穩、草根味特重,讓人聯想鄉下種田的農夫。他的確來自台南縣學甲的鄉下,在高中以前,經常幫祖父下田耕種。

樸實之中,他卻會偶而突露鋒芒,就像錐子破囊而出,將性格中理想而執拗的一面顯露無遺。例如在九二一震災將屆週年之際,他率直披露民間捐款的種種浮濫情形,掀起一波媒體重新檢討的熱潮。這種隱藏的感性,更讓他四十歲才從平淡的大學教授生涯,搖身一變為環保運動的急先鋒。

謝志誠的正職是台大生物產業機電學系教授,之前除了因為反濱南開發案,擔任立委蘇煥智的顧問之外,並沒有任何政治淵源。在地震發生之後,中研院長李遠哲號召成立「全國民間災後重建聯盟」(簡稱全盟),謝志誠以其豐富的社運經驗,策略、行動力俱佳,而出任副執行長一職,從此一頭栽入災後重建的不歸路。

「災區的

地震之後的災區充斥了各種疑難雜症,巨大又複雜,包括法制、行政、社會、心理、財務……種種問題。謝志誠是全盟的眾多學者當中,公認最了解災區複雜真相的人。由於他聽得懂災民的抱怨,了解問題的根源,因此他身上經常擔負太多期待,超過個人能力所及。

在震災初期,他的手機甚至是二十四小時開機,隨時解答災民的疑問。全盟工作人員戲稱他是「災區的○八○」,曾有災民問:「這個問題如果連謝教授也不知道,怎麼辦?」工作人員回答:「那你只好去問神了。」這雖是句玩笑話,但離真實也不遠。他先前出版的《九二一災後重建Q&A》將災民可能遇上的法律問題一網打盡;後來又與其他人共同提出《九二一災後重建建議書》,臚列了一百多項對政府措施的改進意見。

新政府上台後,他被網羅接任「九二一震災基金會」執行長,手上控制近百億的龐大資源。謝志誠出手鎖定的第一個目標,就是最核心、最困難也最延宕的問題:住宅重建。「你能體會災民需要一個家的渴望嗎?」謝志誠反問。

該基金會最近推出設想周全的「築巢方案」,只待行動檢驗。如果集合住宅靠修繕補強還可以繼續住,有專家幫你鑑定,進行補強;如果集合住宅需要更新重建,有一套分階段的補助方案,你完成一個階段,就會獲得相對補助,幫助災民有繼續走下去的勇氣。如果你是低收入戶,根本沒錢重建,基金會透過地方政府主動幫你蓋房子,你甚至不必提出申請。如果地方政府有心沒錢,基金會以無息方式提供周轉金。

謝志誠積極任事的企圖心,自此展露無遺。他的急迫感其來有自。

他過去曾經參與反濱南案與反美濃水庫。不管是這兩個運動,還是此次震災,共通點都是發生在台灣的農村,也是台灣社會發展長期忽略的邊陲地帶。

在整個反濱南案的過程中,謝志誠看到農村的凋蔽、人才外流、開發業者勾結地方派系胡作非為。

對家鄉熱愛的延長

好的人才都流到都市去,農村只剩壞榜樣。黑道漂白成民代,警察與黑道大哥同流合污,謝志誠幼時朋友的兒子耳濡目染,竟然對父親說:「讀大學有什麼用?」

因此謝志誠有一份急迫感,源自為家鄉效力的單純熱誠。有次一位災民對謝志誠大吐苦水,訴說城鄉差距造成的惡果,謝志誠只簡單地回答:「我也來自農村,你說的我都感同身受。」他強烈認為,下一波社運的重點將是「如何縮短城鄉差距,帶動農村復興」。

這次震災是一個契機,居民遭受巨變,或許重燃對公共事務的熱情,讓社區組織活躍起來,「否則這次地震的代價就太高了。」

得之於社會 尚未回饋

這份熱情隱藏多年才化為行動宣洩。謝志誠早年對社會議題都漠不關心,但是當他完成教授升等、多年努力的目標都已達成時,心情也出現戲劇性轉折,從此脫逸行之有年的軌道。

他忽然覺得自己分到太多的社會資源,卻一直守在象牙塔中,「得之於社會者,尚未回饋。」

謝志誠這幾年來卯足了勁投入公共事務,比正職還要佔去更多時間。他也坦承:「我的研究工作做得不好。」

然而,這樣一位另類學者兼社會改革家,確實是台灣社會向上提升的中堅力量,也提供了知識份子的另一種典範。(夏傳位)

以救災啟動農村的復興(天下雜誌NO.233 2000/10/1)

環保悍將謝志誠讓災民歡喜入厝

「九二一基金會」執行長催生重建第一案 環保悍將謝志誠讓災民歡喜入厝

撰文者:江慧真|出刊日期:2002-11-14

「九二一大地震」屆滿三年,第一棟集合式住宅的重建大樓終於落成!幕後推手是李遠哲、游錫堃都肯定的九二一重建基金會執行長謝志誠……

十一月十日一早,台中縣東勢鎮內突然騷動了起來,聯外的交通動線到處都是警察,一場新屋入厝的典禮正要舉行。不同的是,原本應該只是住戶自家的事,卻大張旗鼓的來了不少政府大官、記者和鎮民,其中,竟然還有聞風而來看房子的買主。

歡喜入厝的東勢鎮「名流藝術世家」,共有五十六戶,在花費新台幣一億五千多萬元、一年多時間後終於完工。這個採用省水、省能源、共有十樓的綠色建築,破天荒的將要寫進台灣歷史,它正是三年多前遭逢「九二一大地震」後,財團法人九二一重建基金會利用當時全台的熱心捐款,透過都市更新的「臨門方案」,所蓋起來的第一棟大樓!

「那時的天災,讓我家房子奇慘無比!」一同參加落成典禮的行政院長游錫堃,向即將搬入的四十九住戶道賀之餘,不禁也連帶講起四十年前家裡受創的悲情。「民國四十九年,我念國小六年級,克米拉颱風讓我們宜蘭老家受創嚴重,那時候家裡很窮,一直等到四、五年後,才用牛糞和黏土重新蓋起來!」

當年,游錫堃用牛糞和黏土蓋老家的困難,在四十年後的今天,並沒有隨時空消失。「九二一大地震」後的重建,因為歷經兩個政府的輪替,遭遇到新舊政治勢力磨合的停頓,和過時法令的窒礙難行,使得進度難以推動。第一棟重建戶能夠落成,九二一基金會的功勞,連游錫堃也不得不感動佩服;而問起災民,到底背後最大的推手是誰,得到的回答,幾乎都是基金會執行長、台灣大學教授謝志誠!

謝志誠自環保運動出身 李遠哲挑的「全盟」副手

曾擔任環保聯盟秘書長的謝志誠,在台灣環保抗爭史上,不是陌生的臉孔。出身台南縣學甲的他,這十年以來,始終為保護生態站在第一線,其中又以捍衛台南縣七股的潟湖溼地,和濱南工業區開發案長期對抗,當年和現任縣長蘇煥智兩人攜手環島訴求,全省拜廟抗議的執著,至今仍令環保人士稱道。

「九二一大地震」後,中研院長李遠哲集合民間力量組成「全盟」(全國民間災後重建聯盟,已於九十年九月底解散),在成員幾乎個個都是學者的高同質性中,李遠哲在全盟副執行長瞿海源建議下,挑上了謝志誠當全盟的副手,為的就是他的「運動能量」。沒想到,這個環保人士眼中,只要一談到要幫地方「做事」,眼睛就會發亮的謝志誠,後來接下這個捐款超過九十億元「燙手山芋」的重建基金會,不但沒有因為掌管龐大民間捐助的賑災款,在「黑白兩道」覬覦而陣亡,反而真的透過行政體系和法令的修訂,幫災民蓋起了房子。

證嚴一句話,想出臨門方案 卻因法令阻礙一度想上街頭

安土重遷,幾乎是台灣人終其一生的經營,但是「九二一大地震」後的重建,卻遇上了台灣許多錯綜複雜的土地產權和歷史問題,在災民付不出錢重蓋新房子、高門檻的法令和貸款限制下,集合住宅與弱勢族群要重新安身立命,根本就是天方夜譚。

今年二月,基金會的集合式住宅「築巢方案」雖然啟動,但卻面臨到少數住戶不願或無法重建時,這些經費誰來負擔的瓶頸,讓謝志誠左思右想找不到方法,他最後決定請求民間協助,走訪一趟慈濟證嚴法師,請慈濟人協助推動家屋再造。沒想到,證嚴的一句建議,「你乾脆把餘屋買來安置災民」,讓謝志誠恍然大悟而想出「臨門方案」:由基金會先出面買下災民中不參加重建者的產權,對於願意重建者,也給予百分之百的融資貸款。

但是,經過了五個月,到了七月間,走進九二一重建基金會辦公室,本來以為可以看見「臨門方案」順利推動的成果,不料,重建中最重要的法令問題,包括都市更新條例和稅務計算的修改等,依然卡在營建署、稅捐單位而動彈不得。

環保悍將謝志誠讓災民歡喜入厝(商業周刊NO.782 2002/11/18)

921重建之路 有怨無悔

謝志誠 平衡於政治與理想之間
921重建之路 有怨無悔

撰文 / 陳 免

出處 / 今周刊   599期

四川災後,921基金會網站點閱率一周內高達34萬次, 凸顯出四川重建急需指引。正因如此,921基金會執行長謝志誠親身飛往對岸, 藉演講傳授經驗,而他所思考的,遠遠超越政治上的主權意識形態;視野, 遠大於認同問題??

各位,我有二十年沒有到過中國,以下的報告中有些用字遣辭,可能大家聽得不習慣,還請大家見諒。」五月下旬,台灣九二一震災重建基金會(簡稱九二一基金會)執行長謝志誠,受邀赴中國大陸傳授他參與九二一地震災後重建的經驗心得。

相較於台灣演藝圈及其他救災團體入境隨俗以當地用語溝通,謝志誠在開場白就表明自己無意冒犯,只是有些「堅持」,在他的演講中,將會用「中國」、「台灣」的字眼,而不是稱「大陸」或「中國大陸」。

台下聽講的是來自中國大陸各地的非政府組織(NGO),謝志誠這趟大陸行為期四天,行腳至香港、北京、成都,一共四場以他為主講人的交流會,以及一場座談會。

除了NGO之外,其中有一場包括世界銀行、摩托羅拉、諾基亞、Canon China、B&Q China、聯想集團、康師傅控股等在中國的企業,都派代表前來了解企業如何參與賑災。

而台上主講的謝志誠,除了曾經參與台灣九二一地震災後重建工作長達九年,他還有一個敏感的身分││台灣教授協會祕書長,獨派的色彩,讓他這趟大陸之旅,行前還一度遭到國台辦拒絕入境。

千頭萬緒/九二一歷程,成為最寶貴資產

五一二中國四川震災,引起全世界關注,相關救難人力物資在第一時間湧入災區,當第一階段救災工作告一段落後,後續的重建工作千頭萬緒才要開始,就像一九九九年台灣發生九二一地震後,相關救災重建工作也是參考在九五年才發生過阪神大地震的日本;台灣的九二一賑災經驗,也成為此次四川震災中參考的對象。

經費來自民間捐款的九二一基金會,陪災區民眾走過長長的九年重建之路,○八年六月,九二一基金會在網站上公告即將解散。

很多香港、大陸媒體在九二一基金會吹熄燈號之前找到執行長謝志誠,訪問他有關救災及重建的事情。九二一基金會網站在四川震災後一周內,被點閱了三十四萬次;在成立九年、多數台灣人幾乎都要忘了它的存在時,這個基金會又熱門起來,謝志誠也跟著搶手起來。

二○○○年因為政黨輪替,九二一基金會在六月進行改組,謝志誠即出任基金會執行長至今,要說台灣最了解九二一地震後重建的一切,非他莫屬。看上謝志誠豐富的災後重建經驗,日本神戶大學還想邀他前往擔任客座教授。

多年來,他所帶領的九二一基金會,將當年民間匯集的一二八.五億元捐款(已扣除指定捐款十二億元),投入三十二項重建計畫,使用經費一四三.八億元,資金使用率達一一二%。也就說,每一塊錢捐款,都發揮大於它原有的價值。

親近土地/投身社運,落實愛台行動力

在執掌九二一基金會之前,謝志誠活躍於台灣的社運界。一九九四年底,現在的台南縣長蘇煥智參選第三屆立委,出生於台南縣學甲的他,在朋友邀請下回鄉替蘇煥智助選,這一年,他三十七歲,在這之前,他像多數來自鄉村、理工背景的人一樣,生活中只有念書、教書、做研究。

在那之後,謝志誠跟蘇煥智一起從地方組織的經營到參與立院問政,也開始了他親近自己出生成長的土地的啟蒙之路。就這樣,在學校的教書空檔之餘,偶爾跑跑基層,了解基層,目睹農漁村人口外流日漸蕭條的景況,他發現這塊土地上竟然存在著那麼多問題需要去關心。

九五年,台南七股濱南工業區開發計畫進入環評程序,謝志誠開始投入人生第一場環保運動。

反濱南這一反就是十三個年頭,比參與九二一重建工作的九年還要長。其間,他擔任環保聯盟祕書長,為台灣環境把關;○六年,濱南開發案終於自經濟部撤案,為此謝志誠還寫了一本《黑面琵鷺的鄉愁續篇》詮釋這段為環境拚搏的歷史。

「他是一位有行動力、能堅持原則的學者。」昔日戰友蘇煥智,看著謝志誠走過七股潟湖,再踏進中部災區,這麼形容謝志誠。

他務實認真地實踐環保、救災行動的精神,執掌九二一基金會,手上可用經費上百億元,八年來沒有傳出任何弊端,不像有些學者,當從資源需求者變成資源分配者後,往往忘了我是誰,甚至惹來一身爭議;去到大陸演講,都差點進不去,還堅持「台獨本色」,演講用詞,用的是「中國」,而不是「大陸」或「中國大陸」。

過去在社會運動中所學習與累積的經驗,是謝志誠在面對人與事極度複雜的九二一重建議題的能量來源。過去在街頭罵人,如今從批評者轉變為資源的執行者,謝志誠說,他是用敬畏天地的態度來管理民間的捐款。四川地震提醒台灣,大自然隨時會爆發可怕的力量,而所造成的慘狀悲劇,也只有實際參與災後重建,如謝志誠者,才可能深刻了解,「敬畏天地」四字,堪稱說來真切。

九二一基金會任務告一段落,基金會董事長殷琪評價謝志誠的表現,是在重建過程中,完全依照捐款人捐錢時的心願去做,把重建工作做得「無私、正確,而且有分寸」。在殷琪眼裡,謝志誠能夠做到這個程度,最主要關鍵在於他的社會運動的背景,換言之,有實際從事社會運動的經驗,讓謝志誠總是能從關懷弱勢出發,某個程度來說,九二一基金會執行長的工作也是社會運動的延續。

災後進駐九二一基金會南投辦公室的蔡培慧說,「謝老師很細膩,但有時也很強悍。」在推出每一個方案之前,他總是一再推敲過程,從受理申請階段開始,至審查、撥款與控管的每一步驟,都詳細考慮;同時把過程表格化,藉此把所有可能發生的問題,統統再檢查過一遍。

基金會裡的工作人員,都稱謝志誠「謝老師」,同時也是台大生物產業機電工程學系教授,學科學的他,擅長透過推演過程來發現問題,進而事先提出解決辦法,而形成宛如方程式般完美的方案,如有調整,也只是把服務面再擴大而已。

協調折衝/奉獻所有,捍衛一貫堅持理念

然而,千頭萬緒的重建工作,如同一顆磨心石,八年來,他要面對的是一群只求個人利益極大化的災民、固守本位的政府官員、炮口四射的社會人士,還有消費災難的人。經常在協調折衝之間,謝志誠對人性黑暗的一面感到失望,偶爾,也會有摔桌椅的激情演出,而讓協調會上的爭執戛然而止。

多數前往災區的志工,在離開災區後,都曾表示很想打人,「有怨無悔」,謝志誠這麼詮釋過去八年在災區的心境,「除非是不做事,任憑那些人在那裡攪和,才有可能不怨。」

不過他終究是最後一位關燈離開的,「沒有離開,是因為我執著。」不悔的是,在做的過程中,自己也學習、成長很多。

「在謝老師的體內,同時存在著社會性與政治性的人格特質。」和謝志誠共同參與災區重建工作的法務部簡任祕書王俊凱,直指他血液裡的衝突因子。參與過台灣政治最草根的地方選舉運作,謝志誠懂得用基層的語言與人溝通;而過去在街頭的衝撞抗爭,捍衛的是那堅持的理念。

看盡政治場域上虛與委蛇的謀略,謝志誠更在意的是,今天做的事,未來能不能讓子孫敢在別人面前提及「謝志誠」這三個字?這也讓他過去在民進黨執政期間,數度有機會入閣,最後卻總是不屑於別人那一套放下身段的求官之道,而與官場擦身而過。

儘管如此,謝志誠體內澎湃的理想性格未曾熄滅。今年二月底,才接下台教會祕書長一職,就響應民進黨青年軍發起的「逆風前進」,他本人帶著台教會的學者們,從屏東沿著東海岸「逆風行腳」,他說,「年輕人走西海岸,我們這群老人呼應他們,走東海岸。」時隔數月,謝志誠談起那一個星期的台灣行腳,語氣中仍意氣風發。

五月十二日,中國四川發生地震,來自香港及中國媒體的採訪不斷,光是書面回答媒體的問題,謝志誠就寫了十萬字,此時,對謝志誠而言,作為一位學者的社會性格似乎又強於一切。

他所思考的是地震和人的問題,這超越了政治上的主權意識形態;在隔了二十年後,重新踏上中國,謝志誠除了傳授台灣震災重建經驗,也想了解在不同體制下的救災系統,是如何被建構,這時,視野已大於認同問題。

回台後的謝志誠,在得知其他民間團體也要前進四川,還特地致電,表示可以提供他整理好的資料;此外,他還提醒地震教育館,應該把館內庫存的九二一重建會資料上網,讓各界可以擷取。

也許就是作為學者的那股使命感,參與台灣有史以來最大一場震災重建,謝志誠本著捨我其誰,這幾年來,他把重建的經過記錄成冊,九二一基金會即將結束,六月十一日,九二一地震相關檔案捐給台大圖書館,要將這場經驗轉化為全民共享的知識。

921重建之路  有怨無悔(今周刊 NO.599 2008/06/16)

【206震災】避免排擠效應 賑災要同時考慮重建

前九二一重建基金會執行長謝志誠力促盡速修法

小年夜美濃強震突襲,其中台南維冠大樓倒塌傷亡慘重,隨著救災作業告一段落,接續的重建工程則是漫漫長路,勢必橫跨新舊政府。趁著民氣可用,前九二一震災重建基金會執行長謝志誠力促未來的新政府,建立相關制度。

紀淑芳2016-02-18 11:30◎新新聞

二月六日,高雄美濃地區在凌晨三時五十七分發生規模六.四強震,台南永康區維冠金龍大樓應聲倒塌,死傷慘重。

地震後的隔天,前九二一震災重建基金會執行長謝志誠旋即整理九二一震災的相關重建文件,公布在個人臉書上,希望能在第一時間提供相關單位或決策人士參考。

災害發生日,重建啟動時

災後第二天,他親手草擬完成《災害防救法》的修法建議,連提案說明、修法對照都幫忙寫好了,隨後,他又提出了二○六震災家園重建構想與經驗分享。

當年曾跟隨謝志誠一起參與九二一災後重建的新科民進黨不分區立委蔡培慧(曾任九二一震災重建基金會執行秘書達八年),根據謝志誠的版本,尋求其他立委連署,準備啟動災防法的修法工作。謝志誠也在年後受邀民進黨智庫,分享重建經驗。

已從台大教職退休的謝志誠,整個農曆春節都心懸救災重建的課題,那時候救災仍如火如荼,為什麼他這麼急?因為,這當中牽涉到一拖就十數年流逝、災難過後便乏人問津的行政及立法怠惰。

「災害發生日,就是重建啟動時。」這是聯合國世界銀行揭示的重建原則,謝志誠指出,災難發生後,政府應該要有兩顆大腦同時並進,一顆腦管救災、一顆腦思考重建課題。否則,過程中訂定的任何補助標準,都可能會跟重建選項之間產生排擠效應。
例如,就集合住宅而言,災民選擇重購跟重建之間勢必產生競合關係或拉扯,這當中產生各式各樣的問題既然無法避免,就要提早思考因應。

謝志誠強調,政府在擬定補助方案時,必須「瞻前顧後」,並考慮爾後要求比照辦理之後遺症,「這種呼籲很難被接受,我還是要說。」

記取災難經驗,推動災防法修法

從九二一之後,台灣歷經多次重大災難,但每次災難過後,大家一轉身又開始鬧健忘症,行政及立法部門未能老老實實記取經驗、建立制度,「災害防救法」的修法工作延宕多年,即是顯例。

謝志誠指出,現行的災防法是九二一震災後訂定,已將九二一特別條例的部分條文納入,其後又再發生莫拉克風災,亦訂定特別條例,且修正過災防法。但因兩項災害性質有異,修正後的內容仍不完備,導致這次美濃地震後,攸關受災戶新舊貸款與稅賦負擔等問題再次浮現。謝志誠希望這次藉著災後民氣可用,一鼓作氣推動災防法修法,以彌補現行條文的不足。

除了推動災防法修法之議,這段期間,各界也出現是否針對這次震災後續復原重建訂定特別條例的聲音。

特別條例訂定與否,除了必須尊重地方政府的意見,謝志誠也提供幾個參考點:其一是,各界不妨先行審視,此次災情是否大到無法以現行災防法規定的「移緩濟急」方式籌措經費因應?他指出,因為訂定特別條例,就會跟隨著必須編列特別預算,有特別預算就要舉債,但證諸歷次特別預算的使用狀況,各界可以自己評斷。另外,他也建議各界可以檢視,災情復建和受災者需求有哪些是無法解決的?

九二一經驗,沒有重建不起來的大樓

謝志誠認為,如果經過詳細評估利弊得失後,認為沒有訂定特別條例的必要,便可以透過簡易修法加以解決,國人也毋需認為不訂特別條例就是對災難的忽略。

在台南維冠大樓救災工作告一段落後,如何進行家園重建,無疑是另一個艱鉅挑戰,災民也開始得面臨要原地重建、易地重建、抑或出售土地等困難抉擇。

謝志誠在擔任九二一震災重建基金會執行長期間,透過「臨門方案」,協助六十三棟大樓、五一七四戶重建,完成當初在各界眼中「不可能的任務」。由於這次台南多棟集合式住宅倒塌,九二一的重建經驗,可謂彌足珍貴。

謝志誠回憶,當年由於都市更新條例剛上路,各界經驗不足,加上集合住宅住戶多,重建變數大,九二一重建初期,政府特別預算中的更新融資撥貸預算,執行率一度掛零。甚至,曾經有一棟集合住宅好不容易談妥銀行聯貸合約,還盛大舉辦了見證記者會,卻因為銀行宣稱查到有一住戶債信不良,要求解約,謝志誠「一怒之下」,親自著手設計「臨門方案(進階版)」,責任一肩扛。

所謂的「臨門方案」,乃是由基金會扮演周轉者的角色,提供無息、低利融資給想要參與的重建戶。在完成重建、住戶取得產權及申請貸款後,再將融資歸墊給基金會。
而這也就是為何九二一基金會能在結束運作後,留下大額民間捐款,讓愛心得以生生不息的原因。當時基金會總計提供八十餘億元融資周轉金,最後創下無呆帳紀錄。

不難想見,要維持這麼龐大的計畫運作,壓力有多大。當時,還曾有政府官員認為風險太大,寫信給基金會董事們,力陳「期期以為不可」。但時任九二一基金會董事長殷琪認為:「不做,一定有被罵的風險,做了,不一定有風險!」對該方案力挺到底。謝志誠兩支手機二十四小時開機、三天兩頭往災區跑,還因此罹患甲狀腺機能亢進。

臨門方案的成功,見證事在人為,包括台北市東星大樓、新北市博士的家,乃至新科總統蔡英文在台中豐原的租屋處──德川家康大樓,都是以臨門方案重建完成。當年,謝志誠曾向災民喊話:「只有不願重建的大樓、沒有重建不起來的大樓。」他現在也用這句話,鼓勵台南災民對家園重建要有信心。

謝志誠說,這麼多年來,當年的災民雖然都知道他的手機號碼,卻從來沒有人打電話跟他抱怨過新房子漏水或馬桶不通等等問題。他認為,這得歸功於當初臨門方案採取社區自主的概念──由社區自己找建築師、規畫團隊、營造廠商,並且自己監工。基金會則委託社區指定的建築經理公司與管理銀行,執行營建、產權、資金與合約管理。

家園重建誰主導?決策者應三思

謝志誠認為,這種由受災者主導、自己選擇並打造回家鑰匙的Key-Making Project模式,不僅有助於建立社區的凝聚力,也會增加災民對重建結果的滿意度。

反觀,莫拉克風災後,則採取由政府或外來組織主導的交付鑰匙工程(Turn-key Project)模式,替災民興建永久屋。此種方式雖然重建速度快,但父權心態容易引發反彈。美濃地震災後的家園重建究竟要採取哪一種模式,相關決策者應三思而後行。

謝志誠亦建議,現由政府主導的財團法人賑災基金會(現任董事長為政委馮燕)應該可以出面扮演當年九二一震災基金會的角色,透過積極作為,補政府運作之不足。尤其,民進黨五二○後正式進入中央、地方全面執政,若朝此方向思考,應更有助於中央、地方聯手,協助災民盡早重建家園。(註:針對九二一基金會相關完整資料,均可於謝志誠親自編纂的網誌中取得,網址http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/index.html)

206震災】避免排擠效應 賑災要同時考慮重建(新新聞 第1511期 2016/02/17)